信訪制度改革與信訪立法涉及的主要問題

根據(jù)黨的十八屆三中全會關(guān)于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化和黨的十八屆四中全會關(guān)于推進依法治國、建設法治國家的要求，根據(jù)供給側(cè)改革對信訪有效、良性運作的需求，信訪立法應盡快提上國家立法機關(guān)的議事日程。前已述及，信訪立法本身也是一種供給——對社會的制度供給。由于這種制度供給長期以來有不適應社會需求的諸多弊端，對此種制度供給側(cè)同樣應該進行結(jié)構(gòu)性改革。信訪制度供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與立法涉及的問題非常廣泛，最重要的問題包括四項。

一是信訪立法調(diào)整的范圍。信訪立法調(diào)整范圍要解決的是信訪法應調(diào)整哪些信訪關(guān)系主體的行為和規(guī)范哪些信訪事項的問題。信訪關(guān)系主體包括受理、處理信訪事項的機關(guān)、組織、機構(gòu)和提出信訪事項的信訪人。目前我國受理、處理信訪事項的機關(guān)、組織、機構(gòu)有各級人民代表機關(guān)、各級人民政府及其工作部門、各級人民法院和人民檢察院、各級黨委及其工作部門、各級群眾團體（如工、青、婦等）以及有關(guān)行業(yè)協(xié)會（如律協(xié)、注協(xié)等），甚至還包括提供公共服務的企事業(yè)組織。信訪法是否應調(diào)整所有這些信訪關(guān)系主體的行為呢？這恐怕有困難。因為群眾團體、行業(yè)協(xié)會等社會組織、提供公共服務的企事業(yè)組織在性質(zhì)上不同于國家機關(guān)，法律不可能對其受理、處理信訪事項的規(guī)則、程序做出與國家機關(guān)相同的統(tǒng)一規(guī)定。至于各級黨委及其工作部門，它們在性質(zhì)上雖然也不同于國家機關(guān)，但因為我國執(zhí)政黨處于國家領(lǐng)導地位，實質(zhì)上行使一定國家公權(quán)力（如黨管干部等），根據(jù)執(zhí)政黨自己確定的依法執(zhí)政的原則、要求，其受理、處理信訪事項的行為應可納入信訪立法統(tǒng)一調(diào)整。

信訪法不同于信訪條例，信訪條例是國務院制定的行政法規(guī)，它只能調(diào)整和規(guī)范各級人民政府及其工作部門受理、處理信訪事項的行為，黨委及其工作部門和人大、法院、檢察院受理、處理信訪事項的行為當然不能成為其調(diào)整的對象。

信訪機構(gòu)是信訪機關(guān)專職負責受理和辦理信訪事項的工作機構(gòu)。凡屬于信訪法調(diào)整的信訪機關(guān)，其所屬信訪機構(gòu)的行為當然是信訪法調(diào)整的對象，而且是重點對象。

信訪人是指向信訪機關(guān)提出信訪事項的公民、法人或其他組織。他們的權(quán)利、義務和行使權(quán)利、履行義務的行為自然是信訪立法的調(diào)整范圍。當然，受信訪立法調(diào)整的信訪人的行為僅指其向國家機關(guān)提起信訪的行為，其向群眾團體、行業(yè)協(xié)會等社會組織、提供公共服務的企事業(yè)組織提起信訪的行為應不受信訪法調(diào)整，盡管信訪法的部分規(guī)定可對之參照執(zhí)行。

信訪事項主要包括四類：第一類是信訪人向信訪機關(guān)反映情況、表達意愿、提出批評、建議的事項；第二類是信訪人向信訪機關(guān)咨詢有關(guān)政策問題、法律問題、國家機關(guān)有關(guān)職權(quán)、職責運作問題的事項；第三類是信訪人向信訪機關(guān)舉報、檢舉國家機關(guān)或國家機關(guān)工作人員違法、失職、瀆職、濫權(quán)、腐敗行為的事項；第四類是信訪人因自己合法權(quán)益被國家機關(guān)行為或國家機關(guān)工作人員行為侵犯而向信訪機關(guān)提出申訴、控告的事項。

信訪法是否應規(guī)范所有這四類信訪事項呢？筆者認為這四類信訪事項均應成為信訪法調(diào)整的范圍。但對第四類事項——申訴、控告事項——作為信訪受理范圍應有所限制。信訪人因行政侵權(quán)產(chǎn)生行政爭議，或者因民事糾紛請求行政裁決或行政處理，行政機關(guān)不作為或雖作為但裁決、處理不公而產(chǎn)生的行政爭議或行政附帶民事爭議的，應先通過行政復議、行政訴訟解決。信訪人未經(jīng)復議、訴訟而徑行信訪的，信訪機關(guān)應不予受理而告知信訪人通過法定復議、訴訟途徑解決爭議。

二是信訪體制與信訪原則。信訪體制涉及全國各類各級信訪機關(guān)的橫向關(guān)系和縱向關(guān)系。在橫向關(guān)系上，《信訪條例》規(guī)定的是“誰主管、誰負責”的分散信訪體制；在縱向關(guān)系上，《信訪條例》規(guī)定的是“屬地管理、分級負責”的分級信訪體制。

分散、分級信訪體制有其優(yōu)勢，但也有諸多弊端。優(yōu)勢是相應主管機關(guān)對相應信訪事項的處理具有專門知識、專門經(jīng)驗、專門技能，有利于快捷處理問題，提高信訪效率；弊端是“自己做自己的法官”，不利于體現(xiàn)程序正義，不利于案結(jié)事了。另外，分散管理體制導致信訪成本太大：各黨政機關(guān)及其工作部門和人大、法院、檢察院均設立自己的信訪機構(gòu)，配置信訪人員，縱橫交錯，花費國家大量人力物力，信訪人遇到信訪事項不知找哪個門、進哪個廟，有的信訪人一個事多頭信訪，造成信訪資源的大量浪費。

有鑒于分散信訪體制的種種弊端，信訪立法應考慮采行適當相對集中的信訪體制，即在信訪受理（主要指對第四類信訪事項——申訴、控告事項——的受理）上，國家、省、市、縣四個層級均只各設一個信訪受理機構(gòu)和建一個信訪服務大廳，在信訪服務大廳內(nèi)設立若干信訪服務窗口，分別受理信訪人向各黨政機關(guān)及其工作部門和人大、法院、檢察院提起的信訪，統(tǒng)一登記，統(tǒng)一編號，統(tǒng)一監(jiān)督辦理流程。

至于信訪管轄的縱向體制，信訪立法雖然在原則上仍應采行現(xiàn)行《信訪條例》規(guī)定的“屬地管理、分級負責”的分級信訪體制。但對于信訪人信訪的第三、第四類信訪事項，如果信訪人是舉報、檢舉、控告、申訴所在地方黨政主管機關(guān)或信訪事項牽涉所在地方黨政主管機關(guān)主要負責人的，應允許信訪人越級信訪。否則，相應信訪可能難于得到公正的處理，或者即使獲得公正處理，也難于讓信訪人內(nèi)心感受到公正。