第四，建立清單制度方面的問(wèn)題。在要建立的幾個(gè)清單制度中，權(quán)力清單最為重要。毫無(wú)疑義，正在推行的地方政府和政府部門(mén)權(quán)力清單制度是推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、深化行政審批改革的重要一環(huán)，也是法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容?，F(xiàn)在，盡管不少地方公布了權(quán)力清單，可是，尚存在一些問(wèn)題。

其一，各地已制定的權(quán)力清單的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)不統(tǒng)一，權(quán)力清單和責(zé)任清單的性質(zhì)是什么，明不明確。這些清單的實(shí)質(zhì)是要使政府權(quán)力運(yùn)行法治化。而現(xiàn)在更多是對(duì)政府權(quán)力的一個(gè)清理與匯總，因此，這在具體的行政行為上，就沒(méi)有太多的規(guī)范意義，更多地，還是表現(xiàn)為清單編制和公布主體僅僅滿足于完成政治任務(wù)的需要。

其二，清單的編制和公布規(guī)范不規(guī)范也是一個(gè)問(wèn)題。就是說(shuō)，現(xiàn)在所公布的權(quán)力清單和責(zé)任清單，到底符合不符合法治，有沒(méi)有越權(quán)和違法現(xiàn)象，是不是嚴(yán)格按照法律規(guī)范制定起來(lái)的？這個(gè)還不好說(shuō)。中央雖然給出了關(guān)于制度權(quán)力清單的指導(dǎo)意見(jiàn)，但是，各地在推行權(quán)力清單的過(guò)程中，有沒(méi)有很好地啟動(dòng)法律，形成對(duì)清單的審查機(jī)制等等，并不好說(shuō)；具體到對(duì)各項(xiàng)權(quán)力事項(xiàng)的清理，也面臨著于法有據(jù)的問(wèn)題；還有，涉及到權(quán)力調(diào)整跟法治的關(guān)系問(wèn)題。我們搞權(quán)力清單、責(zé)任清單，就是要限權(quán)，但是，對(duì)此突出得并不夠。再有，我們對(duì)行政執(zhí)法權(quán)、審批權(quán)，關(guān)注得較多；而對(duì)行政中的立法權(quán)、決策權(quán)關(guān)注得不太夠。

（三）解決政府自身建設(shè)與行政體制改革中存在的問(wèn)題必須處理好的三個(gè)關(guān)系。

第一，處理好改革創(chuàng)新與法治的關(guān)系。2016年《政府工作報(bào)告》指出，發(fā)展根本上要靠改革開(kāi)放，必須全面深化改革。全面深化改革和全面依法治國(guó)是相互統(tǒng)一、相互促進(jìn)的，但兩者之間又存在明顯的差異。法治，要求于法有據(jù)，要求維護(hù)法律尊嚴(yán)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序；而改革，則要求對(duì)現(xiàn)行不合理的制度安排做出突破。我國(guó)的法治建設(shè)還在路上，依法治國(guó)剛剛啟程不久，尚且需要改革，這就需要遵循“在改革中完善法治，在法治之下推進(jìn)改革”的基本原則。

在現(xiàn)實(shí)中，我們會(huì)碰到不少問(wèn)題，比如說(shuō)法治進(jìn)程本身，需要程序時(shí)間，從起始的立法環(huán)節(jié)來(lái)看，需要很好地論證和通過(guò)，需要充分平衡各方面利益需求，需要有一個(gè)時(shí)間耐心等待。可是，從改革來(lái)看，卻又比較迫切，要求比較快地去推動(dòng)。所以說(shuō)，改革創(chuàng)新跟法治是有這樣一些關(guān)系要處理好的。

那么，怎么處理好改革創(chuàng)新與法治的關(guān)系呢？重點(diǎn)包括有四個(gè)方面。一要加快法律的修訂、制定的過(guò)程，對(duì)合理的、符合發(fā)展方向的做法，要及時(shí)予以確認(rèn)、及時(shí)予以授權(quán)。二要充分發(fā)揮法律資源的優(yōu)勢(shì)。我國(guó)的省級(jí)人大、直轄市級(jí)人大、還有經(jīng)濟(jì)特區(qū)等，都擁有一定的立法權(quán)。因此，相關(guān)層級(jí)的政府要開(kāi)動(dòng)腦筋、敢于擔(dān)當(dāng)，用足、用好這些立法資源。三要注重強(qiáng)化基層人員的法治思維、提高法治能力。基層政府既是改革的主體，負(fù)有推動(dòng)改革的重任，又是改革的對(duì)象，許多改革舉措需要落實(shí)。所以說(shuō)，我們政府人員的素質(zhì)怎么樣，能力怎么樣，決定了改革的成敗。四要以體制改革營(yíng)造法治氛圍。在現(xiàn)實(shí)中，很多地方的體制改革不夠，同時(shí)，法治氛圍也不夠。比如唯長(zhǎng)官意志現(xiàn)象，還比較普遍的存在。因此，一方面，我們要通過(guò)對(duì)舊的體制、有弊端的體制進(jìn)行改革，推進(jìn)我國(guó)的法治建設(shè)。另一方面，我們也要鞏固法治的氛圍，加快體制改革。諸如：繼續(xù)改革人事制度，建立一套公平的選人、用人機(jī)制，使我們的公務(wù)員能更好地對(duì)法律負(fù)責(zé)、對(duì)人民負(fù)責(zé)；進(jìn)一步強(qiáng)化人大的地位和作用、強(qiáng)化人大對(duì)政府的監(jiān)督。

第二，處理好行政體制內(nèi)的一些關(guān)系。簡(jiǎn)政放權(quán)和行政審批制度改革，涉及到調(diào)整和理順政府內(nèi)部體制的關(guān)系問(wèn)題，包括縱向的上下級(jí)關(guān)系、橫向的政府間部門(mén)關(guān)系。

從縱向看，中央與地方、省與市縣、市縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道與社區(qū)的關(guān)系等等，這里有不少的問(wèn)題需要解決。當(dāng)前的簡(jiǎn)政放權(quán)與深化行政體制改革，又以處理好上級(jí)與下級(jí)、與基層的關(guān)系最為密切、最為突出，尤其體現(xiàn)為基層怎么能夠接住、接好上級(jí)精簡(jiǎn)、下放的權(quán)力。對(duì)此，2016年《政府工作報(bào)告》指出，繼續(xù)大力削減行政審批事項(xiàng)，注重解決放權(quán)不同步、不協(xié)調(diào)、不到位的問(wèn)題，對(duì)下放的審批事項(xiàng)，要讓地方能接得住、管得好。我們目前的情況是，上級(jí)政府下放權(quán)力時(shí)，其實(shí)也沒(méi)有與下級(jí)進(jìn)行充分協(xié)商，對(duì)下級(jí)的實(shí)際情況考慮不夠充分，當(dāng)然，有的審批權(quán)力實(shí)際行使的可能性很??；有的則是事務(wù)下放了，可權(quán)力沒(méi)有下放，反而加重了下級(jí)的負(fù)擔(dān)。另外，我國(guó)行政體制的集中性，決定了放權(quán)的單方性，上級(jí)占絕對(duì)主導(dǎo)地位，下級(jí)往往被動(dòng)接受。我們很少有下級(jí)向上級(jí)做以必要地還權(quán)、還事的情況。上述情況造成了我們簡(jiǎn)政放權(quán)與行政審批制度改革過(guò)程中的一些摩擦。

第三，處理好改革推進(jìn)的相關(guān)策略關(guān)系。行政體制改革作為新的全面深化改革的重要內(nèi)容，要遵循“頂層設(shè)計(jì)”的原則要求。以往“摸著石頭過(guò)河”的原則要求，取得了極大的成功，也存在著一些問(wèn)題。比如部門(mén)利益占主導(dǎo)，導(dǎo)致改革偏離公共利益，由此強(qiáng)化了社會(huì)不公的現(xiàn)象，出現(xiàn)了改革的碎片化。因此，現(xiàn)在我們強(qiáng)調(diào)的“頂層設(shè)計(jì)”，具有其合理性。

這里要注意的是，“頂層設(shè)計(jì)”和“摸著石頭過(guò)河”分別體現(xiàn)的是不同的認(rèn)識(shí)方面，二者都有其合理性，也都有不足之處。強(qiáng)調(diào)“摸著石頭過(guò)河”導(dǎo)致的問(wèn)題在于，只注重某一方面、某一局部，關(guān)注當(dāng)下的、眼前的利益，容易忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)利益；“頂層設(shè)計(jì)”注重到了全局、長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展問(wèn)題，但是，容易對(duì)眼前的、某一方的實(shí)際利益，考慮的不太夠。因此，要把“頂層設(shè)計(jì)”與“摸著石頭過(guò)河”的策略很好地結(jié)合起來(lái)。

三、“十三五”期間政府自身建設(shè)與行政體制改革的工作重點(diǎn)

這里，我們有必要了解一下政府自身建設(shè)與行政體制改革在“十三五”期間的動(dòng)力和背景。對(duì)此，《政府工作報(bào)告》講到，2016年要加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，增強(qiáng)持續(xù)增長(zhǎng)動(dòng)力。圍繞解決重點(diǎn)領(lǐng)域的突出矛盾和問(wèn)題，加快破除體制機(jī)制障礙，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提高供給體系的質(zhì)量和效率，進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力。在此動(dòng)力和背景下，“十三五”期間，政府自身建設(shè)與行政體制改革的工作重點(diǎn)，歸納起來(lái)看，主要包括以下五個(gè)方面。

（一）加快和加大力度建設(shè)“四個(gè)政府”。“四個(gè)政府”建設(shè)即2016年《政府工作報(bào)告》中所提到的，法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府和服務(wù)型政府的建設(shè)。

一要建設(shè)法治政府。法治政府就是要做到“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信”。

要堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為。不得法外設(shè)定權(quán)力，沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)，不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益，或者增加其義務(wù)的決定；政府要堅(jiān)持依法履職，把所有的活動(dòng)全面納入到法治軌道；各級(jí)政府及其工作人員要嚴(yán)格遵守憲法和法律，自覺(jué)運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)工作；各級(jí)政府也要依法接受同級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督，自覺(jué)接受人民政協(xié)的民主監(jiān)督、接受社會(huì)和輿論的監(jiān)督，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。