十八屆四中全會《決定》提出,“明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》則強(qiáng)調(diào)，要“提高政府立法質(zhì)量，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域政府立法，完善政府立法體制機(jī)制”。立法權(quán)在地方的降臨和地方立法主體的擴(kuò)容有其必要性和合理性，政府立法水平的提高對于提高城市法治建設(shè)和管理水平，保障城市適度自治，提升地方因地制宜的積極性，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會健康可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。那么，該如何采取適當(dāng)?shù)膬?yōu)化措施，來促進(jìn)新時(shí)期的地方立法？

立項(xiàng)是地方立法的前提

賦予所有設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)，不是讓政府?dāng)U權(quán)和部門爭利，而是讓地方政府得以守規(guī)和部門利益得以消解，立法項(xiàng)目的確定因此就成為地方立法中要面對的首要問題。

以人大常委會五年立法規(guī)劃為指導(dǎo)編制年度立法計(jì)劃，在制定好立法工作規(guī)程的同時(shí)，堅(jiān)持突出重點(diǎn)、統(tǒng)籌兼顧的原則來擬定立法項(xiàng)目。下列項(xiàng)目可優(yōu)先立法：事關(guān)改革、發(fā)展、穩(wěn)定和重大決策的項(xiàng)目；關(guān)系廣大人民群眾切身利益的項(xiàng)目；地方迫切需要且條件成熟的項(xiàng)目。

在立法模式上應(yīng)當(dāng)選擇走“小而精”的道路，在內(nèi)容和體例上不追求“大而全”。要在本地立法需求和充分調(diào)研論證的基礎(chǔ)上提出立法項(xiàng)目，堅(jiān)持“無地方特色不立，條件不成熟不立”之立法原則，重在成熟、公正、管用，確定立法項(xiàng)目的篩選標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)決扭轉(zhuǎn)立法項(xiàng)目分布的失衡狀態(tài)。

地方立法應(yīng)先列出三個(gè)清單

權(quán)力清單（能做什么）。梳理清楚在立法權(quán)限內(nèi)能夠做什么，根據(jù)十八屆四中全會《決定》和《立法法》修訂案，設(shè)區(qū)的市可以對下列事項(xiàng)進(jìn)行地方立法：城市建設(shè)、城市管理、環(huán)境保護(hù)、統(tǒng)籌推進(jìn)本行政區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化事務(wù)以及其他屬于地方性事務(wù)等。有立法權(quán)限的地市要據(jù)此不斷改進(jìn)立法工作方式，拓寬公民有序參與立法的渠道，通過有針對性的地方立法來建設(shè)、改善和提升城市品位，以大力弘揚(yáng)城市精神。

負(fù)面清單（不能做什么）。梳理清楚哪些是不能進(jìn)入或不能繼續(xù)進(jìn)入地方立法計(jì)劃的，比如涉及減損公民基本權(quán)利、增加公民義務(wù)、稅收等。而地方立法權(quán)限內(nèi)的所涉領(lǐng)域恰恰與民眾日常生活和公民權(quán)利密切相關(guān)。因此，立法前要注意清理早期制定的法規(guī)，該廢止的廢止，該修訂的修訂，以促進(jìn)法規(guī)和諧統(tǒng)一；立法時(shí)要做好協(xié)調(diào)、甄別工作，不能讓帶有明顯部門利益傾向的立法項(xiàng)目“帶病”列入立法計(jì)劃，注意防范借法侵權(quán)擾民等。

責(zé)任清單（應(yīng)該做什么）。弄明白哪些是人大及其常委會必須加快立法的，哪些立法可以由人大常委會通過，哪些須由人民代表大會通過，使地方立法不至于與憲法法律和國務(wù)院行政法規(guī)相沖突。在此，制定地方政府規(guī)章時(shí)還應(yīng)當(dāng)注意其時(shí)效性，因?yàn)榘础读⒎ǚā沸抻啺福?guī)章實(shí)施滿兩年需要繼續(xù)實(shí)施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當(dāng)提請本級人民代表大會或者其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)。

體現(xiàn)“地方特色”

充分調(diào)研本地立法需求。地方立法工作者要充分了解本地經(jīng)濟(jì)水平、政治文化、地理資源、歷史傳統(tǒng)、法制環(huán)境、人文背景、民情風(fēng)俗等對立法調(diào)整的需求程度，懂得如何運(yùn)用立法有針對性地解決地方特殊問題，尤其要加快創(chuàng)新薄弱環(huán)節(jié)和領(lǐng)域立法。

根據(jù)本地實(shí)際謀篇布局。善于抓住地方特殊性，分清本地地方立法的輕重緩急。第一，全局性。把地方立法同具有戰(zhàn)略性、具有全局性的東西結(jié)合起來。第二，地方性。把地方立法跟城市發(fā)展定位結(jié)合起來，要盡量避免地方特色不足的“盲目性立法”和“重復(fù)性立法”。第三，自主性。把地方立法同解決地市特殊社會問題結(jié)合起來穩(wěn)步推進(jìn)，比如治安問題、脫貧問題、艾滋病問題、社區(qū)管理無序化問題、精神病人問題、農(nóng)村老人自殺問題、留守婦女兒童問題等，盡量避免權(quán)利義務(wù)不對等的“管制性立法”。

調(diào)查研究中央和外地立法。既調(diào)研本地情況，還調(diào)研中央立法和外地立法，才能了解全局，才能處理好本地立法和中央立法的關(guān)系。地方立法在于通過具體性落實(shí)上位法，應(yīng)在便于操作上下功夫，避免和減少操作性不強(qiáng)的“景觀式立法”；地方立法者要把注意力轉(zhuǎn)到解決“本地突出的、中央立法沒有解決或者不宜解決的問題”上來。

堅(jiān)持地方特色原則，還須盡量避免行政管理部門主導(dǎo)的“部門性立法”，以防止地方保護(hù)主義或者本位主義的毛病作祟，在借鑒之前國內(nèi)“較大的市”的立法經(jīng)驗(yàn)時(shí)，也要盡量避免照抄、重復(fù)、轉(zhuǎn)抄外地經(jīng)驗(yàn)。

提高立法質(zhì)量

立法雖然也需要“講效率”，但主要“講質(zhì)量”“講成熟”“講公正”。地方政府規(guī)章是短期內(nèi)的權(quán)宜之計(jì)，終究要升級為地方性法規(guī)，立法質(zhì)量就更顯重要。

建立良法標(biāo)準(zhǔn)。良法有實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和形式標(biāo)準(zhǔn)，我們既要關(guān)注良法“體現(xiàn)公益，反映公意”的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，又要重視良法“一般性、明確性、統(tǒng)一性、穩(wěn)定性、先在性、可行性、公開性、適合性”的形式標(biāo)準(zhǔn)。一方面，地方立法要堅(jiān)持人大主導(dǎo)原則，確保程序正當(dāng)，符合法的明確性、公開性和穩(wěn)定性等屬性標(biāo)準(zhǔn)，立法內(nèi)容要合乎上位法要求和事物的客觀規(guī)律，立法價(jià)值要合乎正義性和民主性，法的表達(dá)要合乎科學(xué)性，法的實(shí)施要具有可執(zhí)行性和可操作性、要考慮配套。另一方面，以融合形式法治的實(shí)質(zhì)法治觀為指導(dǎo)，立足地方城市管理實(shí)際，從立法維度進(jìn)行調(diào)查研究，運(yùn)用“良法之治”的標(biāo)準(zhǔn)審視現(xiàn)狀，從而提高城市管理立法質(zhì)量。

推動科學(xué)立法和民主立法。首先，弄清楚本地立法權(quán)限和立法程序，認(rèn)真貫徹立法技術(shù)規(guī)范。在地方立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議、公布、評估等環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)在遵循和體現(xiàn)客觀規(guī)律、遵守憲法和法律的前提下，認(rèn)真研究基本問題，構(gòu)建立法協(xié)商的制度機(jī)制，確保社會公眾廣泛深入地參與地方立法。其次，成立立法工作小組，從市人大代表中選聘立法信息員，吸收專家參與起草或委托起草。再次，召開論證會、聽證會、評估會，分層次做好立法協(xié)調(diào)工作，同時(shí)與省級人大常委會有關(guān)工作機(jī)構(gòu)建立法規(guī)草案“審議通過前書面征求意見、法規(guī)報(bào)批中積極溝通協(xié)調(diào)”的制度，最終實(shí)現(xiàn)立法的民主化和科學(xué)化。

籌建多維度的立法專家組。大膽啟用專家參與立法，采行立法委托起草制度。建議從三個(gè)方面籌建專家組：一是業(yè)務(wù)專家，比如熟悉城市管理、城市建設(shè)、社會治理創(chuàng)新、環(huán)境保護(hù)、公共文化、衛(wèi)生體育等方面的業(yè)務(wù)專家；二是法律專家，比如精通憲法、刑法、民法、經(jīng)濟(jì)法、教育法、程序法、社會法等方面的法律專家；三是立法專家，這類專家在起草和制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章中，對立法規(guī)劃和立法計(jì)劃的掌控，對法的創(chuàng)制過程、法的內(nèi)容、法的形式、法的語言、法的可實(shí)施性等進(jìn)行的專業(yè)化控制都是重要的，都需要選擇和任用。