科學(xué)化精細(xì)化管理地方債券融資

——適度下放債券融資權(quán)，解決好怎么借的問題

新預(yù)算法已經(jīng)授予地方政府債務(wù)融資權(quán)，地方政府借債已經(jīng)名正言順，但借債主體目前還暫時(shí)限定在省級(jí)政府。就現(xiàn)實(shí)而言，在我國目前加速推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中，地方政府（尤其是市、縣級(jí)政府）是落實(shí)中央決策、執(zhí)行具體任務(wù)的主角，面對(duì)數(shù)以萬億計(jì)的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資需求，僅靠現(xiàn)有的財(cái)力，顯然孤木難支。因此，應(yīng)創(chuàng)造條件逐步允許符合條件的市、縣級(jí)政府舉債融資。有基于此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)地方發(fā)展實(shí)際情況，首先在法律層面，有條件地賦予地市級(jí)和縣級(jí)政府舉債融資的資格，進(jìn)而在制度規(guī)范上明確舉債規(guī)模和程序，制定地方政府發(fā)債的管理制度，做好地方政府債券發(fā)行額度管理、發(fā)債市場(chǎng)建設(shè)、發(fā)債技術(shù)規(guī)范和配套措施。

——合理劃分地方政府債券融資的管理事權(quán)，解決好怎么管的問題

目前實(shí)行發(fā)行限額和納入預(yù)算的雙重管理模式。待條件成熟時(shí)逐步過渡到余額管理。對(duì)已經(jīng)認(rèn)定的地方政府存量債務(wù)，要通過發(fā)行債券逐步置換，力爭(zhēng)在五年內(nèi)全部置換完畢。根據(jù)2015年的實(shí)踐，為了更好地做好地方政府債券融資管理工作，首先在新增債券融資規(guī)模和結(jié)構(gòu)的決定方面下功夫，進(jìn)一步完善對(duì)地方政府債券融資需求的“盡調(diào)”機(jī)制，科學(xué)合理地設(shè)定新增債券規(guī)模和結(jié)構(gòu)，盡可能使之與地方政府的正當(dāng)融資需求相吻合；其次，在存量債務(wù)置換方面，考慮到地方政府的余額規(guī)模已經(jīng)確定，可以考慮明文確定將置換債的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和置換方式等方面的權(quán)限下放增強(qiáng)各級(jí)政府的自主斟酌空間，中央政府進(jìn)行宏觀監(jiān)督。再者，要通過專門規(guī)定，明確地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)對(duì)舉借債務(wù)的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)防控責(zé)任，有效落實(shí)責(zé)任追究制。

——落實(shí)責(zé)任，做好預(yù)案，解決好怎么還的問題

首先，要處理好中央與地方、地方政府與企業(yè)的關(guān)系。誰借誰還，風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。中央不負(fù)責(zé)救助，以硬化預(yù)算約束，防范道德風(fēng)險(xiǎn)。進(jìn)一步規(guī)范地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型和功能定位。界定好地方政府債務(wù)與企業(yè)債務(wù)的邊界，避免企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向政府轉(zhuǎn)移，建立地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。其次，要督促地方政府構(gòu)建規(guī)范透明的償債機(jī)制和違約責(zé)任，構(gòu)筑必要的償債基金制度，并且有效管理。再者，上級(jí)政府有責(zé)任做好債務(wù)危機(jī)處置的應(yīng)急預(yù)案，并且根據(jù)形勢(shì)的變化進(jìn)行持續(xù)的動(dòng)態(tài)更新，防止局部危機(jī)變成區(qū)域性和系統(tǒng)性危機(jī)。

守住債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)底線完善債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范

首先，按照先增量、逐步存量的原則，加快建立地方政府財(cái)務(wù)綜合報(bào)告制度。這是評(píng)估地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)，促進(jìn)地方政府改善治理，提高政務(wù)的規(guī)范性和財(cái)政的透明度，規(guī)范債務(wù)管理。改革政府會(huì)計(jì)制度，編制并披露地方政府資產(chǎn)負(fù)債表。

其次，建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。引入地方債務(wù)的市場(chǎng)評(píng)級(jí)制度，由專業(yè)評(píng)級(jí)公司對(duì)各地方債進(jìn)行等級(jí)評(píng)估，引入市場(chǎng)力量，形成外部約束。建立地方政府債券評(píng)級(jí)和信息披露制度，構(gòu)建地方債務(wù)監(jiān)控指標(biāo)體系。逐步構(gòu)建地方政府債務(wù)融資合理空間的評(píng)估體系。

構(gòu)建系統(tǒng)化的政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管框架和責(zé)任機(jī)制。建立地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)早期預(yù)警系統(tǒng)，事前規(guī)范以及早期預(yù)警系統(tǒng)可以幫助減緩財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。在這方面需要研究設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控指標(biāo)體系，此外，還應(yīng)加快建立償債基金制度。要求地方政府建立專門的償債基金，由債務(wù)資金支持的項(xiàng)目收益、當(dāng)?shù)刎?cái)政收支盈余、預(yù)備費(fèi)的結(jié)余部分等，均按規(guī)定進(jìn)入償債基金。償債資金要實(shí)施封閉管理，嚴(yán)禁不當(dāng)提取和使用。

最后，建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制，妥善處理存量債務(wù)，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。運(yùn)用大數(shù)據(jù)信息，研究并分階段建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系和應(yīng)急處置系統(tǒng)。出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，政府能夠迅速反應(yīng)及時(shí)規(guī)避，至少使風(fēng)險(xiǎn)降到最低。