三、從基礎(chǔ)教育財(cái)政訴訟透視教育平等理念的嬗變

20世紀(jì)70年代以來的美國基礎(chǔ)教育財(cái)政訴訟促使聯(lián)邦及各州政府合力進(jìn)行教育財(cái)政體制的改革，改革的結(jié)果則是促進(jìn)了教育公平，逐步提高了教育平等的水平。從以“均等”的生均經(jīng)費(fèi)為訴求發(fā)展到以“公平”的生均經(jīng)費(fèi)為訴求的基礎(chǔ)教育財(cái)政訴訟，體現(xiàn)了從關(guān)注個(gè)體的同質(zhì)性、教育機(jī)會和統(tǒng)一的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)到關(guān)注個(gè)體的差異性、教育質(zhì)量以及科學(xué)的評估標(biāo)準(zhǔn)，且反映了美國教育平等理念在如下三個(gè)方面發(fā)生了嬗變。

(一)由橫向均等到縱向公平

橫向均等是指相同特性的學(xué)生獲得同等對待，追求教育財(cái)政資源分配數(shù)量上的均等化，注重教育同質(zhì)性；縱向公平是指不同特性的學(xué)生得到不同的對待，且給予特殊群體，即在受教育中處于不利地位的學(xué)生更多的關(guān)注，注重教育差異性。換言之，這是一種具有等差性的公平。在訴求“財(cái)政中立”的階段，以色拉諾判例為代表的法院判決往往是針對州教育財(cái)政分配方案中的撥款不均造成了生均經(jīng)費(fèi)差異，進(jìn)而強(qiáng)調(diào)要消除富裕學(xué)區(qū)和貧困學(xué)區(qū)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)之間的巨大差距，實(shí)現(xiàn)同一州內(nèi)不同學(xué)區(qū)之間均等分配教育財(cái)政資源，即“要么降低富裕學(xué)區(qū)的教育經(jīng)費(fèi)，要么提高貧困學(xué)區(qū)的教育經(jīng)費(fèi)，或者二者兼施”[11]。這種方式是注重在教育財(cái)政資源的投入上，富裕學(xué)區(qū)和貧困學(xué)區(qū)之間學(xué)生的地位要平等，傾向于“同等的人獲得同樣的待遇”，屬于橫向均等，故“財(cái)政中立”原則強(qiáng)調(diào)的是一種橫向均等；然而在發(fā)展到訴求滿足“特殊需求”階段時(shí)，以阿伯特判例為代表的法院判決則進(jìn)一步豐富了平等的理念，在“同等的人獲得同樣的待遇”的基礎(chǔ)上，更多強(qiáng)調(diào)的是根據(jù)學(xué)生間存在的差別，進(jìn)行分類對待，正如在阿伯特案審的理法院判決書中所指出的那樣，這種“分類對待”是要“確保每個(gè)學(xué)區(qū)的每個(gè)學(xué)生都可以接受適當(dāng)?shù)慕逃?rdquo;，而這并不存在對任何人構(gòu)成歧視，所以這樣的一種方式是注重在基礎(chǔ)教育財(cái)政資源投入上，針對不同學(xué)生的實(shí)際需求，使“不同的人獲得不同的待遇”，屬于縱向公平。而這種從橫向均等到縱向公平的平等理念則是通過對基礎(chǔ)教育財(cái)政資源分配的方式所做的調(diào)整來保證實(shí)現(xiàn)的。

(二)由輸入均等到輸出公平

美國基礎(chǔ)教育財(cái)政資源分配方式的調(diào)整中，從“最低限度”到“達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)”的變化過程還蘊(yùn)含了由資源輸入均等到結(jié)果輸出公平這一平等理念的嬗變，其在教育財(cái)政訴訟中反映為從“最低標(biāo)準(zhǔn)”的均等訴求到“注重質(zhì)量”的公平訴求的發(fā)展，前者強(qiáng)調(diào)在消除富裕學(xué)區(qū)與貧窮學(xué)區(qū)之間教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)巨大差距的基礎(chǔ)上，設(shè)立一個(gè)“資源底線”，保證其均等的受教育機(jī)會，側(cè)重于“最低限度”，即資源輸入的均等；而后者所追求的則主要是從最終結(jié)果上保證公民接受的是特定水平的教育，側(cè)重于“達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)”，即以學(xué)生成績、目標(biāo)達(dá)成等為內(nèi)容的教育輸出的公平，更加注重所受教育的質(zhì)量。這種教育平等理念的嬗變由表入里，使基礎(chǔ)教育財(cái)政投入從關(guān)注學(xué)區(qū)學(xué)生在受教育機(jī)會享有方面是否均等，轉(zhuǎn)向關(guān)注所提供這種教育的質(zhì)量是否公平，即是否能達(dá)到特定的標(biāo)準(zhǔn)和要求，所以這是一種從輸入均等向輸出公平轉(zhuǎn)換的過程，并且這種“輸出公平”是一種更高水平的平等，“它超越了為所有學(xué)生提供均等教育資源的平均主義觀點(diǎn)”[12]。由此可見，從輸入均等到輸出公平這種平等理念的嬗變，是通過基礎(chǔ)教育財(cái)政資源分配方式的調(diào)整所帶來的實(shí)際效用實(shí)現(xiàn)的。

(三)由形式均等到實(shí)質(zhì)公平

所謂形式均等是根據(jù)教育經(jīng)費(fèi)來評價(jià)教育，均等性訴訟所關(guān)注的是教育財(cái)政資源的均等分配問題，只要經(jīng)費(fèi)均等就是平等的；而實(shí)質(zhì)公平則是根據(jù)教育效果來評價(jià)教育經(jīng)費(fèi)。然而在公平性訴訟中，由于各州憲法中對何謂“充足”的教育財(cái)政資源并沒有明確的規(guī)定，導(dǎo)致各州依據(jù)州情所做的理解不盡一致，所以各州依據(jù)州憲法中的教育條款所作的解釋也各不相同，這些解釋實(shí)際上就是各州對教育財(cái)政資源“充足”標(biāo)準(zhǔn)的理解。相關(guān)判例表明，一般會根據(jù)三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來判斷教育財(cái)政資源的配給是否“充足”：其一，是否能使學(xué)生成為一個(gè)勞動力市場上有力的競爭者，如羅賓遜案；其二，是否能使學(xué)生成為公民并具備各項(xiàng)技能，如羅斯案；其三，綜合前兩者的標(biāo)準(zhǔn)，即將“既能承擔(dān)公民的責(zé)任和履行公民義務(wù)的合格公民，又能成為勞動力市場上的有力競爭者”作為標(biāo)準(zhǔn)，如阿伯特案。

上述可見，以“公平”為訴求的基礎(chǔ)教育財(cái)政訴訟是在財(cái)政資源分配“均等”的基礎(chǔ)上訴求的是為該州所有學(xué)生提供州憲法所規(guī)定的能夠達(dá)到特定教育質(zhì)量的教育財(cái)政資源分配體系，這樣，評價(jià)教育財(cái)政充足的標(biāo)準(zhǔn)并不是學(xué)區(qū)間所擁有教育經(jīng)費(fèi)的多少，而是這種差異對不同學(xué)區(qū)的不同學(xué)生來說，是否提供了能達(dá)到規(guī)定教育標(biāo)準(zhǔn)所必需的教學(xué)服務(wù)，與前者相比，評價(jià)方式更側(cè)重于多樣性和實(shí)質(zhì)化。格思里(Guthrie)和羅斯坦(Rothsetin)也曾恰當(dāng)?shù)孛枋隽诉@一轉(zhuǎn)變：“舊的教育財(cái)政觀念根據(jù)教育經(jīng)費(fèi)來評價(jià)教育，新的教育財(cái)政觀念強(qiáng)調(diào)充分性，根據(jù)教育本身來評價(jià)教育經(jīng)費(fèi)”[13]。所以從形式均等到實(shí)質(zhì)公平這種平等理念的嬗變，在教育財(cái)政資源是否充足的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的變化之中得到體現(xiàn)。

教育平等理念的這種嬗變并不是一夜之間出現(xiàn)的，美國社會在1981至1982年經(jīng)歷了兩年經(jīng)濟(jì)不景氣階段，經(jīng)濟(jì)的巨大波動使人們將其歸咎于前十年所進(jìn)行的基礎(chǔ)教育改革，且為了迎合美蘇爭霸這一國際背景的需要，故1983年全國優(yōu)質(zhì)教育委員會(National Commission on Excellence in Education)發(fā)表了一篇題為《國家處在危險(xiǎn)中：教育改革勢在必行》的報(bào)告。該報(bào)告使美國民眾意識到美國的基礎(chǔ)教育存在很大的隱患，主要是教育質(zhì)量的嚴(yán)重滑坡，這也促使美國公眾重新審視為了促進(jìn)教育平等已經(jīng)施行了十年左右的財(cái)政政策，并對教育目標(biāo)進(jìn)行了討論，從而訴求教育財(cái)政要“充足”，即為所有學(xué)區(qū)中的學(xué)生提供足夠的教育經(jīng)費(fèi)以提高教育質(zhì)量，為學(xué)生達(dá)到預(yù)定目標(biāo)提供必要的資金支持。在這種訴求的引導(dǎo)下，教育財(cái)政訴訟的訴求也就由生均教育經(jīng)費(fèi)“均等”轉(zhuǎn)向了“公平”，實(shí)現(xiàn)了由形式平等向?qū)嵸|(zhì)平等的提升。

四、美國基礎(chǔ)教育財(cái)政變革的啟示

上述表明，美國許多州在改革基礎(chǔ)教育財(cái)政體制的過程中，走的是由均等到公平的道路，其主要通過調(diào)整其政策中平等理念的價(jià)值內(nèi)涵，進(jìn)而倡導(dǎo)提供充足性的教育財(cái)政政策來指導(dǎo)基礎(chǔ)教育財(cái)政的變革。其間，“充足教育”原則日益成為美國大多數(shù)州制定基礎(chǔ)教育財(cái)政政策的基本方針，形成了從事前撥款以學(xué)生需求為導(dǎo)向，事中測算撥款充足方法的多樣性，到事后撥款充足有具體的公平標(biāo)準(zhǔn)這樣一套完整的體系來保障教育財(cái)政投入充足。這使“基于充足原則的教育財(cái)政規(guī)劃已經(jīng)成為美國教育部門調(diào)整財(cái)政結(jié)構(gòu)、解決教育資源配置不均以及提高教育質(zhì)量的重要政策性工具”[14]。而“這種充足性財(cái)政政策之所以能夠改善美國基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的不公平現(xiàn)象，在于它實(shí)現(xiàn)了教育投入和產(chǎn)出的雙重平等”[15]。盡管美國各州的教育財(cái)政政策有所差異，但在以下幾方面對我們有所啟示。

(一)財(cái)政撥款以學(xué)生需求為導(dǎo)向

在“充足教育”理念的指導(dǎo)下，美國很多州主要是根據(jù)學(xué)區(qū)內(nèi)學(xué)生個(gè)體具體發(fā)展情況來配給教育資源，即按照學(xué)生需求來調(diào)整教育財(cái)政分配方案，特別是對有特殊需求的學(xué)生會額外追加教育財(cái)政資源來實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義上的平等。另外，撥款注重不同學(xué)區(qū)和學(xué)生間的差異性，通過教育財(cái)政資源從富裕地區(qū)向貧困地區(qū)再次分配，著重關(guān)注貧困學(xué)區(qū)和弱勢群體的教育利益，減少在經(jīng)費(fèi)撥款中采取按照學(xué)生人數(shù)來撥付的一刀切的做法，同時(shí)有些州在生均的基礎(chǔ)上對某些教育資源薄弱地區(qū)作出某種程度的補(bǔ)償支付，逐步縮小區(qū)域之間和階層之間的教育不公平程度，從而使具有不同教育需求的學(xué)生都能獲得某種水平的基本教育投入，避免學(xué)區(qū)或?qū)W生間的差異過大。

(二)測算撥款充足的方法多樣性

測算教育財(cái)政撥款的充足性，即估算使學(xué)生獲得合適的教育或到達(dá)規(guī)定的成績標(biāo)準(zhǔn)和學(xué)業(yè)水平所需要的教育成本。一般來說，對于財(cái)政充足的測算有三個(gè)步驟：首先，測評學(xué)生成績時(shí)，需選擇那些可以用來識別充足與否的成績；其次，存在至少一個(gè)基準(zhǔn)的學(xué)區(qū)符合充足所要求的經(jīng)費(fèi)；最后，其他學(xué)區(qū)可依據(jù)不同的特征，對這一充足經(jīng)費(fèi)水平進(jìn)行調(diào)整[16]。根據(jù)美國學(xué)者的研究，測算教育財(cái)政撥款充足的方法主要有“成本函數(shù)法(Cost Function Approach)、成功學(xué)區(qū)法(Successful District Approach)、專家評議法(Professional Judgment Approach)、證據(jù)法(Evidence Based Approach)”[17]。另外，還有一些是在這些方法的基礎(chǔ)上演變而來。同時(shí)，為保證測算的準(zhǔn)確性，有時(shí)根據(jù)具體情況，往往會綜合使用幾種方法，使測量結(jié)果更具有科學(xué)性和推廣性。

(三)撥款充足需有具體的公平標(biāo)準(zhǔn)

從以訴求“公平”經(jīng)費(fèi)的基礎(chǔ)教育財(cái)政訴訟案中可以看到，各州憲法中并沒有對公平的標(biāo)準(zhǔn)作出明確的界定，判定財(cái)政分配方案是否公平的主要依據(jù)是財(cái)政撥款是否充足。各州法院在判案過程中均是按照自己對本州憲法的解釋來確立這一標(biāo)準(zhǔn)的。一般而言，法院認(rèn)定“財(cái)政充足”的標(biāo)準(zhǔn)是每個(gè)學(xué)生是否都獲得了合適的教育，每個(gè)學(xué)生是否都到達(dá)了規(guī)定的成績標(biāo)準(zhǔn)和學(xué)業(yè)水平。這樣，一方面，各州以判例法的方式將公平的標(biāo)準(zhǔn)不斷擴(kuò)充和完善作為法律依據(jù)，以此來考察教育財(cái)政投入是否能為所有學(xué)生提供充足的教育；另一方面，在訴訟過程中，原告在無標(biāo)準(zhǔn)可依據(jù)的情況下要想勝訴，就必須嘗試提出明確的公平標(biāo)準(zhǔn)，并且使這種標(biāo)準(zhǔn)具有可操作性，這樣才能有勝訴的幾率，否則法院無法判決。

總之，綜合來看，基礎(chǔ)教育財(cái)政訴訟對美國的教育財(cái)政改革起到了促進(jìn)作用，不論其訴訟結(jié)果如何，原告和被告雙方在法庭上的較量以及法院的判決結(jié)果共同促使美國教育財(cái)政體制的不斷朝著公平化發(fā)展。另外，從美國基礎(chǔ)教育財(cái)政訴訟的發(fā)展歷程來看，在財(cái)政分配中僅僅關(guān)注均等是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須結(jié)合與教育效果和教育質(zhì)量相關(guān)聯(lián)的公平，教育事業(yè)才有可能實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的均衡發(fā)展。雖然中國與美國國情不同，但教育平等理念也有相通之處。在當(dāng)前教育經(jīng)費(fèi)獲得較大增長的背景下，需要轉(zhuǎn)變思維方式，進(jìn)一步以強(qiáng)調(diào)差異性、注重教育質(zhì)量和科學(xué)評估方式的公平理念來引領(lǐng)義務(wù)教育財(cái)政分配體制的改革。