教育平等是教育實現(xiàn)民主化的一個重要方面，隨著社會的進步與發(fā)展，教育平等理念也在不斷發(fā)生變化。20世紀70年代以來在美國40多個州發(fā)生的教育財政訴訟，以教育經(jīng)費的均等和充足為訴求，促使支持其構(gòu)成訴由邏輯的教育平等理念從均等向公平轉(zhuǎn)變，應當說，這是作為普及教育的基礎教育自身的普惠性、公共性之屬性使然。筆者從美國基礎教育財政訴訟的視角切入，試圖厘清教育平等理念的變遷圖景，以便為我國義務教育財政分配體制的改革提供一些可借鑒的思路。

一、美國基礎教育財政訴訟的緣由

眾所周知，美國《聯(lián)邦憲法第十修正案》將舉辦和管理教育的權(quán)力留給各州行使，其成為美國基礎教育管理體制實行地方分權(quán)制的憲法依據(jù)，所以，在教育財政體制上也根據(jù)分權(quán)制實行公共教育經(jīng)費的分擔模式，由聯(lián)邦政府、州政府和地方學區(qū)共同分攤。其中，“州和地方政府承擔了主要的投入責任”[1]，而聯(lián)邦政府僅以某些項目資助的形式起到調(diào)節(jié)和平衡作用。

州和地方政府對教育的撥款大多來自各項稅收，主要包括個人所得稅、消費稅和財產(chǎn)稅，前兩種稅收是州級政府支持教育的主要經(jīng)費來源，財產(chǎn)稅是地方政府支持教育的主要經(jīng)費來源。其中，對學區(qū)居民財富征收的財產(chǎn)稅是學區(qū)教育經(jīng)費的主要來源。但是，富裕學區(qū)和貧困學區(qū)的居民財產(chǎn)總值是存在較大差異的，由此帶來的影響是學區(qū)的教育經(jīng)費也存在較大差距，如果州政府不以某種方式進行干預的話，這種差距必然會導致不平等。所以在美國教育財政領(lǐng)域，要想實現(xiàn)任何形式的平等，州的干預是必不可少的。干預的唯一途徑就是州通過制定一個財政分配方案來資助當?shù)貙W區(qū)，以協(xié)調(diào)學區(qū)間的教育財政資源配置。即使如此，差距依然很大，民眾便開始紛紛質(zhì)疑分配方案的合理性。從20世紀70年代開始，各學區(qū)處于教育不利地位的個人或團體將其所在州的教育財政分配方案作為抨擊對象，以訴求教育平等為目的的基礎教育財政訴訟如雨后春筍般在美國各州開始涌現(xiàn)①。

二、美國基礎教育財政訴訟的兩大訴求

追求均等和公平的生均教育經(jīng)費是美國基礎教育財政訴訟的兩大訴求，通過對均等和公平概念的分析比較，可以看到均等否認存在差別，而公平則不然，它承認存在差別，并在此基礎上差別對待，應當說，這是更高層次的平等。因而，是否承認存在差別，構(gòu)成了均等與公平最主要的區(qū)別。

在美國，學區(qū)間生均教育經(jīng)費的差異直觀反映出對每個學生教育投入的不平等，同時學生的個體差異使對不同的學生提供同等的教育投入也會帶來不平等的教育結(jié)果。由于生均教育經(jīng)費是體現(xiàn)教育平等的教育財政制度的關(guān)鍵因素，美國民眾為了爭取教育均等和公平，獲取平等合理的生均經(jīng)費的訴求幾乎貫穿了20世紀70年代以來美國基礎教育財政訴訟的始終。

通過對美國基礎教育財政訴訟相關(guān)判例的分析，可以將其訴求概括為實現(xiàn)公立學校生均經(jīng)費“均等”和“公平”兩種類別，且以均等性訴求為先，公平性訴求承接其后，即存在著以時間為鏈條切換的現(xiàn)象。這兩類訴訟自20世紀70年代開始，深刻影響著美國各州的教育財政資助政策，不斷豐富和完善著各州的教育財政分配方案，實現(xiàn)學區(qū)間教育資源的合理配置。

(一)以追求“均等”的生均經(jīng)費為訴求的基礎教育財政訴訟

均等在此是指向所有學生提供同等水平的教育資源，也就是通過關(guān)注個體的同質(zhì)性來實現(xiàn)同等的受教育機會。均等性的基礎教育財政政策是均等理念指導下的產(chǎn)物。這類基礎教育財政訴訟的主要法律依據(jù)是《聯(lián)邦憲法第十四修正案》(U.S.Const.Amend.XIV.)中的“平等保護條款”，其規(guī)定：“任何一州……對于在其管轄下的任何人，亦不得拒絕給予平等法律保護”[2]。以生均經(jīng)費均等性為訴求的兩起標志性案件是色拉諾訴普里斯特案(Serrano v.Priest，1971，以下簡稱色拉諾案)和圣·安東尼奧獨立學區(qū)訴羅德里格斯案(San Antonio Independent School District v.Rodriquez，1973，以下簡稱羅德里格斯案)。相關(guān)審理法院對這兩起訴求相同的案件卻作出了不同的判決。

1.“財政中立”的生均經(jīng)費均等判決

色拉諾訴普里斯特案始于1968年，由洛杉磯公立學校學生的家長約翰·色拉諾(John Serrano)在洛杉磯縣高級法院對當時的加利福尼亞州財務主管艾維·巴克·普里斯特(Ivy Baker Priest)提起訴訟。該案歷經(jīng)多次審判，直至1980年才落下帷幕。該案基于三個理由提出：一是加利福尼亞州資助公共教育的方法，由于學區(qū)之間的差異，“違反了聯(lián)邦憲法第十四修正案和加利福尼亞州憲法的平等保護條款”[3]。二是“作為財政資助方案的直接結(jié)果，為了使其子女獲得與其他學區(qū)同樣甚至較少的教育機會，他們被要求比其他許多學區(qū)的納稅者支付更高的稅率”[3]。三是“根據(jù)聯(lián)邦憲法第十四修正案和加利福尼亞州憲法，有關(guān)財政資助方案的合法性和合憲性實際上已經(jīng)引起了激烈的爭論，且現(xiàn)在存在于雙方之間”[3]。

在色拉諾案的一審過程中，初審法院作出了對州有利的判決，指出“平等保護條款”沒有要求學校系統(tǒng)在生均經(jīng)費方面保持一致。而當原告在1971年上訴至州最高法院時(色拉諾Ⅰ案)，該法院推翻了一審的裁決，指出，教育是受(本州)憲法保護的一項基本權(quán)利，而學區(qū)教育經(jīng)費高度依賴地方財富，導致學區(qū)的富裕程度成為學區(qū)學生所接受教育資助高低的決定性因素，會造成不公，是歧視窮人的表現(xiàn)，因而，法院在很大程度上根據(jù)平等保護的理由，支持原告，并將案件發(fā)回初審法院重審。

1976年，加利福尼亞州最高法院再審該案(色拉諾Ⅱ案)。雖然當時聯(lián)邦最高法院已經(jīng)在羅德里格斯案中否認了公民受教育權(quán)屬于聯(lián)邦憲法保護的范圍，但是，加利福尼亞州最高法院卻另辟蹊徑，依據(jù)加利福尼亞州憲法，使色拉諾案的判決不同于羅德里格斯案。

此案的最終審判結(jié)果也確立了“財政中立”(Fiscal Neutrality)的原則，即“州的生均經(jīng)費應該同整個州的財產(chǎn)相聯(lián)系，而不是與各個學區(qū)的財產(chǎn)相聯(lián)系，全州所有同年級的學生都應獲得同樣多的教育經(jīng)費”[4]。所以“財政中立”的生均經(jīng)費均等訴求主要針對的是教育財政資源分配不均給貧困學區(qū)學生帶來的教育資源上的不利，要求州采取一定措施，使富裕和貧窮學區(qū)的學生獲得同樣的生均經(jīng)費，特別是要求以財富為基礎的資助差別到1980年下降到100美元以下[5]。受該判例的影響，加利福尼亞州于1978年通過全民投票制定了《第13條法律修正案》，統(tǒng)一限定財產(chǎn)稅的稅率為1%，各地方所收取的財產(chǎn)稅統(tǒng)一分配到各學區(qū)，以避免貧窮學區(qū)居民為籌集教育經(jīng)費支付較高的稅率[6]。該法律修正案在加州乃至全國都引起了極大的關(guān)注。

2.“最低標準”的差別均等判決

羅德里格斯案由埃德伍德學區(qū)有關(guān)家長聯(lián)合會代表他們的孩子和有類似情況的學生于1968年6月30日在得克薩斯州西部地區(qū)聯(lián)邦上訴法院提起。在一審過程中，原告以確鑿的證據(jù)證明埃德伍德學區(qū)是一個具有低稅收基礎的貧窮學區(qū)，其從根據(jù)財產(chǎn)價值征收的財稅收入獲得的可用經(jīng)費遠比貝克薩縣其他學區(qū)要少。由于這一不平等的學區(qū)財政資助，埃德伍德學區(qū)不能雇用足夠符合資格的教育人員，也不能提供充分的體育設備、圖書館圖書以及貝克薩縣其他學區(qū)提供的設備和供應物品②；同時，富裕學區(qū)只需維持較低稅率即可提供較高質(zhì)量的教育，而貧困學區(qū)為提供同等質(zhì)量的教育則需承擔較高的稅率。聯(lián)邦地區(qū)法院以色拉諾案為判例作出了得克薩斯州的教育財政分配方案違憲的判決，認為得克薩斯州的教育財政分配方案存在歧視，違反了《聯(lián)邦憲法第十四修正案》中的“平等保護條款”，因此，一審支持了原告方的訴訟請求。

但是，該案在1973年上訴至聯(lián)邦最高法院時，該法院則以5比4的多數(shù)意見判決得克薩斯州的教育財政分配方案合憲。聯(lián)邦最高法院認為：第一，在聯(lián)邦憲法的上下文中，沒有明確規(guī)定或者暗含公民的受教育權(quán)利，其不屬于聯(lián)邦憲法保護范圍；第二，原告方提供的證據(jù)不能充分證明分配方案對貧困學區(qū)存在歧視；第三，得克薩斯州的財政分配方案“是建立在最低標準之上的，能夠為德州每一個學生提供一個基本的教育”[7]。由此，法院認定得克薩斯州的教育財政分配方案并不存在非平等對待學區(qū)學生的情況，也沒有剝奪其受教育的機會?？梢姡?ldquo;最低標準”的均等判決指向的是教育財政分配方案必須確保每個學區(qū)的學生都可以享有“最低標準”的教育資源來保證其獲得最低限度的教育。該案所具有的標志性意義就在于它認定美國聯(lián)邦憲法的上下文中沒有明確規(guī)定或者暗含受教育權(quán)，受教育權(quán)不屬于聯(lián)邦憲法保護的范圍，因此，《聯(lián)邦憲法第十四修正案》中的“平等保護條款”不能作為判定教育財政分配方案是否合憲的依據(jù)。由此也改變了美國教育財政訴訟的方向，公眾開始嘗試依據(jù)州憲法中的“平等保護條款”和教育條款提起訴訟，主張現(xiàn)行的教育財政分配方案違反了州憲法中的“平等保護條款”或教育條款，且主要是違反了各州憲法中的教育條款。

(二)以追求“公平”的教育經(jīng)費為訴求的基礎教育財政訴訟

以追求“均等”的生均經(jīng)費為訴求的基礎教育財政訴訟判例的產(chǎn)生并沒有平息關(guān)于教育財政資源平等分配問題的爭論，隨著對教育平等認識的不斷深入，逐漸演變?yōu)橐宰非?ldquo;公平”的教育經(jīng)費為訴求的基礎教育財政訴訟。充足性的教育財政政策就是公平理念指導下的產(chǎn)物。

充足是根據(jù)個體發(fā)展需求配給教育資源，也就是通過關(guān)注個體的差異性來實現(xiàn)平等，屬于公平理念的范疇。美國各州憲法中均對教育問題進行了規(guī)定，且大部分州認定教育是公民的一項基本權(quán)利，但是在分權(quán)的教育體制下，“各州的法律并沒有對教育財政的充足提出具體的標準和定義，因而在判案時對財政充足性的理解也有差異”[4]，“如有的州表述為‘普遍而有效率’(Thorough and Efficient)的公立教育，有的州則表述為‘基本而統(tǒng)一’(General and Uniform)的公立教育”[8]。由于其從字面上并沒有明確提出關(guān)于教育財政“充足”的定義和標準，各州法院就按照自己的理解對本州憲法進行解釋。在羅賓遜訴卡希爾案(Robinson v.Cahill，1973，以下簡稱羅賓遜案)中，新澤西州最高法院依據(jù)州憲法中“普遍而有效率”這一條款否定了分配方案，認為其不能向?qū)W生提供一種“為使學生成為一個公民和勞動力市場上有力的競爭者做好準備”的教育機會。以此案為開端，以追求“公平”為訴求的基礎教育財政訴訟開始興起。

1.“注重質(zhì)量”的公平教育經(jīng)費訴求

在1979年西弗吉尼亞州的鮑雷訴凱利案(Pauley v.Kelly，1979)中，法院認為憲法所要求的教育體系是“使學生的心智、身體和所要求的社會道德能得到充分發(fā)展，進而為他們獲得有用的、幸福的職業(yè)、修養(yǎng)和公民生活作準備”[9]。這就在保證學生享有均等受教育機會的基礎上進一步關(guān)注其所受教育質(zhì)量的高低，并提出了必須提供“充足教育”的概念。1982年西弗吉尼亞州法院在鮑雷訴貝利案(Pauley v.Bailey，1982)中認為：“充足的教育體制應該確保全州所有的學區(qū)都必須獲得同樣標準的教育資助項目和教育服務”[9]，但是這種解釋不能將“均等”和“公平”區(qū)別開來，其“充足”的標準過于籠統(tǒng)和模糊?？纤葑罡叻ㄔ涸诹_斯訴優(yōu)化教育委員會案(Rose v.Council for Better Education，1989，以下簡稱羅斯案)中給予了“充足”非常具體的、有影響力的解釋，即應該包括為學生提供至少在7個領(lǐng)域發(fā)展技能的機會，這7個領(lǐng)域“既包括熟練的口語和寫作溝通能力，使學生能夠在復雜、迅速變化的文明社會中發(fā)揮作用，也包括有足夠的學術(shù)和職業(yè)技能，使學生能夠在學術(shù)領(lǐng)域和未來職場有相當?shù)母偁幜?rdquo;[10]?？梢?，“注重質(zhì)量”的公平經(jīng)費訴求指向的是通過教育財政資源的合理分配來提高教育質(zhì)量，從而實現(xiàn)學區(qū)內(nèi)學生各方面能力的發(fā)展，以達到預定的教育效果。

2.滿足“特殊需求”的公平教育經(jīng)費訴求

新澤西州的阿伯特訴伯克系列案(Abbott v.Burke，以下簡稱阿伯特案)是這個訴求的典型代表案件，該案始于1985年，止于2011年，歷時26年，先后判決了21次，均是針對現(xiàn)有的教育財政分配方案中存在的問題所提出的改革訴求，例如：要提供符合“普遍而有效率”的教育體系、要發(fā)展學生的具體能力、要使貧困學區(qū)學生享有與富裕學區(qū)同等質(zhì)量的教育等。在判決書中，州法院認為，“一個普遍而有效率的教育體系，能夠使同一社會中的所有學生像富裕學區(qū)的學生一樣，既能成為承擔公民的責任和履行公民義務的合格公民，又能成為勞動力市場上的有力競爭者”[10]。但在阿伯特訴伯克Ⅱ案(Abbott v.BurkeⅡ，1990)中，法院首次強調(diào)充足的教育還應該使處于不利地位的孩子能與富裕地區(qū)的孩子平等競爭，即這一教育體系應使那些具有特殊需求的學區(qū)的教育水平實際上能達到富裕學區(qū)的教育水平。這里的“處于不利地位的兒童”主要是指那些身心有障礙的學生、少數(shù)民族或種族學生、偏遠地區(qū)及居住地分散的學生等。在2008年，新澤西州立法機關(guān)把“給處于不利地位的學生(Disadvantaged Students)提供額外的教育資源”寫入法案，及至2009年，新澤西州最高法院要求立法機關(guān)將資助全州處于危機中的兒童(At-risk Children)也要寫入法案。由上可見，這種“特殊需求”的公平訴求所指向的是為了實現(xiàn)“合格公民”和“有力競爭者”的教育目標，而只有給予處于不利地位的學生提供額外的教育資源才能實現(xiàn)這種公平。