讓農(nóng)民工與市民享受同等的公共服務(wù)

中國社會科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長 高培勇

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的問題已經(jīng)提出好多年，這件事之所以推進(jìn)得如此艱難，恐怕和我們習(xí)以為常的理念、體制、思想不無關(guān)系。不對這些體制、理念、思想乃至戰(zhàn)略作出根本性的調(diào)整，解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題將是非常困難的。

從體制來看，我們建國后就開始實(shí)行二元經(jīng)濟(jì)社會體制，最終體現(xiàn)在財(cái)政二元體制上，即以城鄉(xiāng)分界，政府提供的公共服務(wù)基本上僅覆蓋于城市。改革開放后，隨著大量農(nóng)民工進(jìn)城，以區(qū)域分界逐漸轉(zhuǎn)化為以戶籍分界。即便大家共居一個(gè)城市，由于身份差異，公共服務(wù)基本上也只是覆蓋到城市居民。進(jìn)入21世紀(jì)后又有了轉(zhuǎn)機(jī)，隨著公共財(cái)政體制建設(shè)，我們舉起了“讓公共財(cái)政的陽光照耀農(nóng)村大地”的旗幟。但是，仍實(shí)行不同的標(biāo)準(zhǔn)。所以，做好新形勢下城市工作，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，必須回答究竟目前要不要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，或者目前究竟到到實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的時(shí)候之類的問題。

城市管理者總認(rèn)為是在為市民服務(wù)，我覺得應(yīng)該換一個(gè)說法，叫做為納稅人服務(wù)。為市民服務(wù)和為納稅人服務(wù)有什么不同？當(dāng)講到市民的時(shí)候往往指的是戶籍人口。比如當(dāng)公共汽車擁擠的時(shí)候，大家抱怨外來人口擠占了城市居民的空間；當(dāng)小學(xué)收了農(nóng)民工子女的時(shí)候，城市子女覺得是外來人口分了他們應(yīng)當(dāng)享受的奶酪。若改為為納稅人服務(wù)，就可以在相當(dāng)程度上解決這樣的問題。因?yàn)椴还苁寝r(nóng)村人口還是戶籍人口，實(shí)際上你只要生活在一個(gè)地方都給當(dāng)?shù)卣暙I(xiàn)了一份稅收。這和以往的認(rèn)識不同，很多人過去曾經(jīng)認(rèn)為外來人口、農(nóng)村人口不對當(dāng)?shù)囟愂兆鞒鲐暙I(xiàn)，其實(shí)不是。因?yàn)槲覀兊亩愔平Y(jié)構(gòu)有兩大特點(diǎn)：一是70%以上是間接稅，消費(fèi)就是納稅，吃什么用什么，其價(jià)格中都包含有稅；二是90%以上是企業(yè)稅，企業(yè)多繳納的稅都是“待分配稅收”，在某種意義上可以納入到轉(zhuǎn)嫁范圍的稅收。所以，不管是哪里人，不管戶籍地在什么地方，不管你繳納什么樣的稅，你只要生活在北京就給北京繳納稅收，就有權(quán)享受這樣的公共服務(wù)。

城鎮(zhèn)化需要政府花錢，主要花在公共服務(wù)上。我們目前的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中，政府履行基本職能支出大概占全部支出的20%，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占40%，社會福利支出占40%。對比其他國家，在美國，履行政府基本職能支出占30%，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占10%，社會福利支出占60%；在歐洲國家，履行基本政府職能支出占20%，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占10%，社會福利支出占70%。轉(zhuǎn)型國家，比如匈牙利和波蘭，履行基本政府職能支出占20%，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占15%，社會福利支出占65%。相比之下，我們需要改變這樣一種結(jié)構(gòu)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化所花的錢從哪里來？在經(jīng)濟(jì)增速下滑、財(cái)政收入總量不可能有較大增加的情況下，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)是必須的。

政府收支的視野也需要很大調(diào)整。一提到政府提供公共服務(wù)，人們就把眼光盯在政府財(cái)政預(yù)算上，即一般公共預(yù)算。一般公共預(yù)算占全部政府支出比重只有60%多，還有37%~38%停留在其他三本預(yù)算上，政府基金預(yù)算、社保預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算。隨著新預(yù)算法的實(shí)施，我們應(yīng)該有一個(gè)大預(yù)算的概念，即要把所有的政府收支都作為提供公共服務(wù)的財(cái)源所在，這樣，在農(nóng)村居民市民化的過程中，可以動用的財(cái)政資金的來源將會多出許多。