自上世紀(jì)60年代以來，管理實踐的主要挑戰(zhàn)來自于管理環(huán)境的復(fù)雜性，即管理環(huán)境的高度不確定性、動態(tài)變化性和廣泛交互性，這就要求管理實踐必須具備超強的適應(yīng)能力。常態(tài)管理如此，應(yīng)急管理更是如此。這也意味著，在上一起突發(fā)事件中行之有效的做法可能在下一起突發(fā)事件的應(yīng)對中就會失效。因此，經(jīng)驗主義的策略調(diào)整難以從根本上提升應(yīng)急管理的適應(yīng)能力，應(yīng)急管理需要戰(zhàn)略升級。

在復(fù)雜性條件下，中國應(yīng)急管理戰(zhàn)略升級的方向之一就是在現(xiàn)行應(yīng)急管理的基礎(chǔ)上發(fā)展危機治理。2003年“非典”之后，雖然我們使用了“應(yīng)急管理”“危機管理”等詞匯，但從十余年的實踐來看，我們只發(fā)展了應(yīng)急管理，而忽視了危機治理。從理論上看，危機管理和應(yīng)急管理是不同的，前者屬于政治范疇，后者屬于行政范疇。具體而言，應(yīng)急管理是基于政府職能的，重在盡快控制事態(tài)，減少人員傷亡、財產(chǎn)損失和社會失序；而危機治理則是基于主體需求的，需要尊重各利益相關(guān)主體的關(guān)切，使各利益相關(guān)主體滿意?？梢赃@么說，應(yīng)急管理的評價標(biāo)準(zhǔn)是客觀指標(biāo)導(dǎo)向的，體現(xiàn)為具體的數(shù)字，比如死亡人數(shù)、財產(chǎn)損失數(shù)量、失序時間等；危機治理的評價標(biāo)準(zhǔn)是主觀感受導(dǎo)向的，體現(xiàn)為感知、滿意度等。在風(fēng)險社會中，突發(fā)事件最大的利益相關(guān)主體就是公眾，而公眾最為核心的關(guān)切就是安全感。如果安全治理不能增進(jìn)公眾的安全感知，甚至也不能緩解因突發(fā)事件而造成的公眾的安全焦慮，危機治理就是缺失的。而且，由于應(yīng)急管理和危機治理的目標(biāo)差異，政府在應(yīng)急管理上的努力并不能掩蓋危機治理的缺失。

在2011年的甬溫線動車事故中，鐵路部門采取的策略都是以應(yīng)急管理為目標(biāo)導(dǎo)向的，飽受公眾質(zhì)疑的“就地掩埋車頭”的方法雖然有助于盡快恢復(fù)通車，但沒有調(diào)查清楚事故原因就恢復(fù)通車非但不能緩解、反而加劇了公眾的安全焦慮。這顯然無法令公眾滿意，也自然招致強烈批評。在2015年的天津濱海新區(qū)爆炸事故中，天津當(dāng)?shù)卣扇〉牟呗砸彩且詰?yīng)急管理為目標(biāo)導(dǎo)向的，雖然竭盡所能地減少人員傷亡、財產(chǎn)損失和社會失序，但對公眾的安全焦慮和關(guān)切缺乏足夠回應(yīng)，幾場新聞發(fā)布會的效果都不好，招致公眾對應(yīng)急管理的強烈質(zhì)疑。

以上案例在一定程度上體現(xiàn)出危機治理的缺失。雖然應(yīng)急管理也有關(guān)于新聞發(fā)布的規(guī)定，但由于應(yīng)急管理本質(zhì)上是客觀指標(biāo)導(dǎo)向的，這種功能定位注定了新聞發(fā)布只是應(yīng)急策略的公開披露而已。在問責(zé)的強大壓力下，新聞發(fā)布對死亡人數(shù)等客觀評價指標(biāo)的過度強調(diào)反而會給人一種逃避究責(zé)的印象。在上述案例中，也不是沒有新聞發(fā)布，但新聞發(fā)布的效果都與公眾期待相去甚遠(yuǎn)。這不是新聞發(fā)布策略本身可以解決的問題。

這主要是由于環(huán)境的復(fù)雜性所造成的。環(huán)境復(fù)雜性包括很多要素，其中之一便是公眾期待。在上述案例中，相關(guān)部門采取的應(yīng)急策略都是基于經(jīng)驗主義的策略，這些策略雖然在此前已經(jīng)被實踐證明是行之有效的，但由于公眾的期待發(fā)生了變化，這些策略的失效也就是必然的了。這也注定了僅僅停留在策略層面的新聞發(fā)布并不能彌補危機治理的缺失。同時，更不能將危機治理簡單等同于新聞發(fā)布，對危機治理需要有戰(zhàn)略層面的設(shè)計。