二、制約戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高的主要因素

1.經(jīng)濟(jì)因素。目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已進(jìn)入新常態(tài)，由經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)橹懈咚僭鲩L(zhǎng)。在這種背景下，城鎮(zhèn)吸納就業(yè)的能力有所減弱，加上近年來(lái)農(nóng)村地區(qū)實(shí)施了一系列惠農(nóng)政策，使得城鎮(zhèn)化的速度有放緩趨勢(shì)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)每年農(nóng)民工外出的增長(zhǎng)速度從2005年至2010年間的年均4%下降至2014年的1.3%，2015上半年僅有0.1%。同時(shí)，40歲以上的農(nóng)民工所占比重從2008年的30%提高到了2014年的43.5%。農(nóng)民工回鄉(xiāng)意愿有所增強(qiáng)，“逆城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象開(kāi)始出現(xiàn)。

此外，人口的市民化需要巨大的財(cái)政投入，這對(duì)各級(jí)政府的財(cái)力是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)，可能會(huì)抑制我國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高的速度。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組在重慶、武漢、鄭州和嘉興四個(gè)城市進(jìn)行實(shí)地調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，一個(gè)農(nóng)民工（包括相應(yīng)的撫養(yǎng)人口）市民化所需的公共支出成本約8萬(wàn)元，就我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來(lái)說(shuō)，這一負(fù)擔(dān)是相當(dāng)重的。

2.文化因素。大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市中缺少生存保障和情感寄托，難以融入城市社會(huì)。目前農(nóng)民工已成為我國(guó)產(chǎn)業(yè)工人的主體，受城鄉(xiāng)分割的戶籍制度影響，2.5億左右的農(nóng)民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)，城鎮(zhèn)內(nèi)部的二元矛盾突出。此外，長(zhǎng)期以來(lái)的城鄉(xiāng)二元分割結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了農(nóng)民工進(jìn)城后仍然受到各種歧視，如勞動(dòng)力市場(chǎng)的就業(yè)歧視，文化歧視等等。這些歧視因素會(huì)進(jìn)一步阻礙我國(guó)的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

3.社會(huì)因素。當(dāng)前，城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，與資源環(huán)境承載能力不匹配。東部一些城鎮(zhèn)密集地區(qū)資源環(huán)境約束趨緊，而中西部資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)普遍滯后，這成為制約城鎮(zhèn)化進(jìn)一步發(fā)展的社會(huì)因素。這種區(qū)域發(fā)展不平衡導(dǎo)致的結(jié)果是中西部小城鎮(zhèn)就業(yè)機(jī)會(huì)少，公共服務(wù)水平較低，吸引農(nóng)村勞動(dòng)力的能力有限。另一方面，東部大中城市不僅就業(yè)機(jī)會(huì)多,而且公共福利質(zhì)量高,是農(nóng)民工主要的遷移去向。然而，我國(guó)大多數(shù)大城市的環(huán)境承載能力已經(jīng)相對(duì)飽和，有的甚至已經(jīng)超過(guò)極限。如果外來(lái)人口大量涌入，必然會(huì)進(jìn)一步加劇城市環(huán)境的惡化和交通的擁堵。這就導(dǎo)致大城市政府在戶籍制度改革問(wèn)題上有了更多的顧慮，在戶籍制度改革問(wèn)題上采取非常審慎的態(tài)度。這種反差導(dǎo)致的結(jié)果是農(nóng)民愈想落戶的城市,愈難落戶;農(nóng)民愈不想落戶的城市,愈容易落戶。

4.政策因素。除了上述因素，政策因素也是阻礙城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要原因之一。政策性因素主要表現(xiàn)在以下方面：一是戶籍制度的障礙；二是社會(huì)保障體系的缺乏和勞動(dòng)就業(yè)權(quán)益保護(hù)不足，使農(nóng)民在城市缺乏安全感而不愿意進(jìn)城定居；三是土地制度的障礙。目前農(nóng)民市民化的主要途徑是城郊土地征用和撤村建居，除此以外的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民很少有主動(dòng)轉(zhuǎn)移進(jìn)城鎮(zhèn)入戶的，其主要原因是缺少能讓農(nóng)民兌現(xiàn)農(nóng)村耕地和宅基地價(jià)值的有效途徑，農(nóng)民沒(méi)有理由放棄具有潛在價(jià)值的土地而選擇沒(méi)有多少現(xiàn)實(shí)利益的小城鎮(zhèn)戶口。

三、加快提高我國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率的主要對(duì)策

1.推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化步伐不斷加快，常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過(guò)五成，但城鎮(zhèn)化水平與世界發(fā)達(dá)國(guó)家相比還有很大差距，城鎮(zhèn)化發(fā)展中存在一些誤區(qū)和隱患，如有的地方農(nóng)民“被城鎮(zhèn)化”，沒(méi)有真正享受城市居民的權(quán)利。只有積極推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)，才能真正實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，使更多已經(jīng)完成了“土地城鎮(zhèn)化”的農(nóng)民盡快實(shí)現(xiàn)“戶籍城鎮(zhèn)化”。

2.就地城鎮(zhèn)化。推進(jìn)城鎮(zhèn)化必然受到資源環(huán)境約束，把所有農(nóng)民集中到大中城市，是不現(xiàn)實(shí)的。當(dāng)前大中城市凸現(xiàn)的“城市病”也證明了這一點(diǎn)。不單如此，一系列諸如留守人群、農(nóng)村土地資源浪費(fèi)等問(wèn)題也考驗(yàn)著我國(guó)新型城鎮(zhèn)化邁進(jìn)的步伐。在這種情況下，就地城鎮(zhèn)化是我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的一個(gè)重要選擇。所謂就地城鎮(zhèn)化，就是農(nóng)村人口不向大中城市遷移，而是以中小城鎮(zhèn)為依托，通過(guò)發(fā)展生產(chǎn)、增加收入，過(guò)上和城市人一樣的生活。要實(shí)施就地城鎮(zhèn)化，讓進(jìn)入小城鎮(zhèn)生活的農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障、能致富，產(chǎn)業(yè)支撐是關(guān)鍵。因?yàn)?，農(nóng)民對(duì)土地的依賴性較高，如果沒(méi)有足夠的產(chǎn)業(yè)吸納大量農(nóng)民就業(yè)，就地城鎮(zhèn)化是不可能實(shí)現(xiàn)的。沒(méi)有產(chǎn)業(yè)作為支撐，盲目推動(dòng)就地城鎮(zhèn)化，肯定難以為繼。因此，發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)是重要方向。

3.走產(chǎn)城融合之路。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)必須優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合。“產(chǎn)城融合”是指產(chǎn)業(yè)與城市融合發(fā)展，以城市為基礎(chǔ)，承載產(chǎn)業(yè)空間和發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，以產(chǎn)業(yè)為保障，驅(qū)動(dòng)城市更新和完善服務(wù)配套，以達(dá)到產(chǎn)業(yè)、城市、人之間持續(xù)健康發(fā)展的模式。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，沒(méi)有產(chǎn)業(yè)支撐的城鎮(zhèn)是“沙漠上的大廈”，不可能持續(xù)健康發(fā)展。從一些地區(qū)的情況看，要實(shí)行“產(chǎn)城融合”的城鎮(zhèn)化發(fā)展方針，需逐步實(shí)現(xiàn)“三個(gè)一體化”：一是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要與相對(duì)集中的工業(yè)園區(qū)形成“產(chǎn)城融合”的共同體；二是新城鎮(zhèn)規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)園區(qū)與各中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移及其重大項(xiàng)目建設(shè)產(chǎn)業(yè)布局一體化；三是新城鎮(zhèn)的建設(shè)要與本地資源的綜合開(kāi)發(fā)利用一體化。

4.堅(jiān)持新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的協(xié)同發(fā)展。城鎮(zhèn)化是新型工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)載體。城鎮(zhèn)化對(duì)要素的聚集過(guò)程為工業(yè)化提供了發(fā)展條件，而新型城鎮(zhèn)化所催生的城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)大和層次提升、技術(shù)創(chuàng)新軟硬環(huán)境的改善以及人力資源發(fā)展體系的完善等更為新型工業(yè)化創(chuàng)造了需求、提供了載體。以信息技術(shù)應(yīng)用和信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展為代表的信息化，需要穩(wěn)定的平臺(tái)和巨大的空間，而城鎮(zhèn)化推動(dòng)的要素聚集以及城鎮(zhèn)內(nèi)部生產(chǎn)、生活等方面對(duì)信息技術(shù)和產(chǎn)品產(chǎn)生的巨大需求，都為信息化提供了發(fā)展空間。城鎮(zhèn)化所帶來(lái)的農(nóng)村人口持續(xù)轉(zhuǎn)移、新技術(shù)不斷應(yīng)用為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造了發(fā)展條件。同時(shí)城鎮(zhèn)地區(qū)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的多品種、高質(zhì)量的市場(chǎng)需求，也進(jìn)一步促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，推動(dòng)了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。四化同步，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，能夠形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。

5.推進(jìn)戶籍制度、就業(yè)制度、社會(huì)保障等體制機(jī)制的同步改革。要加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，就要從制度設(shè)計(jì)上下功夫。深化戶籍制度改革，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶，并與城鎮(zhèn)居民享有同等權(quán)利和義務(wù)。實(shí)施居住證制度，努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。要使得更多的農(nóng)民進(jìn)城、落戶，單純的戶籍制度改革是不夠的，需要將與戶籍制度相聯(lián)系的城鄉(xiāng)土地、社會(huì)保障、公共服務(wù)、就業(yè)制度等聯(lián)動(dòng)配套開(kāi)展改革。如果想讓農(nóng)民自愿轉(zhuǎn)戶口，多方面的建設(shè)和改革需要同步推進(jìn)，否則，戶籍制度改革將無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

（作者：中國(guó)城鎮(zhèn)化促進(jìn)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)兼秘書(shū)長(zhǎng)）