三

克服政府職能轉(zhuǎn)變、投資開(kāi)放和金融改革中的難點(diǎn)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)正在為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新活力

當(dāng)下，各地自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的重點(diǎn)和難點(diǎn)之一，就是涉及政府職能轉(zhuǎn)變及改革的重要內(nèi)容。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)要與國(guó)際市場(chǎng)進(jìn)行深入融合，就必須改變現(xiàn)有的一些行政管理模式，建設(shè)適應(yīng)國(guó)際化、市場(chǎng)化、法治化要求和貿(mào)易投資便利化需求的服務(wù)體系。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)中有很多行政職能改革措施，如行政方面實(shí)行審管分離，建立綜合統(tǒng)一的行政審批機(jī)構(gòu)，建立“事中事后”的管理模式和“一口受理”的服務(wù)模式等；監(jiān)管方面采取了“一線放開(kāi)，二線安全高效管住”的通關(guān)監(jiān)管服務(wù)模式；在投資管理方式上，采取了“負(fù)面清單”的管理模式。其中天津自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)目前的做法受到廣泛關(guān)注，可大致概括為“一顆印章管審批”（合并、簡(jiǎn)化部門(mén)）、“一個(gè)部門(mén)查市場(chǎng)”（工商、質(zhì)檢、食藥部門(mén)合并）、“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”（合并執(zhí)法部門(mén)）、“一個(gè)平臺(tái)定信用”（為事中事后抽查服務(wù)）、“一份單卡保通關(guān)”（進(jìn)出口部門(mén)的合并）、“一個(gè)號(hào)碼供服務(wù)”（合并十個(gè)服務(wù)電話）、“一份清單限權(quán)力”（減、放審批權(quán)）、“一套政策引人才”（統(tǒng)一政策標(biāo)準(zhǔn)吸引人才）、“一個(gè)體系管廉政”（法有限定不可為）等。政府職能的轉(zhuǎn)變，能夠提高行政管理效能，促進(jìn)要素的快速流通，增加市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活力。

投資領(lǐng)域的改革開(kāi)放是另一個(gè)重點(diǎn)和難點(diǎn)，主要措施是探索對(duì)外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加“負(fù)面清單”管理模式。我國(guó)此前一直實(shí)施的是準(zhǔn)入后國(guó)民待遇，即在外國(guó)投資運(yùn)營(yíng)階段的待遇不低于本國(guó)投資的待遇，外商可以運(yùn)營(yíng)的領(lǐng)域僅限于本國(guó)允許的外商投資領(lǐng)域。實(shí)施準(zhǔn)入前國(guó)民待遇后，外資的國(guó)民待遇提前至投資發(fā)生和建立前的階段，包括“準(zhǔn)入權(quán)”和“設(shè)業(yè)權(quán)”在內(nèi)的國(guó)民待遇，外資可以運(yùn)營(yíng)的領(lǐng)域依據(jù)“負(fù)面清單”來(lái)實(shí)施。“負(fù)面清單”即是指沒(méi)有包含在清單上的項(xiàng)目或領(lǐng)域全都對(duì)外資企業(yè)開(kāi)放。實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加“負(fù)面清單”管理模式，是對(duì)傳統(tǒng)外商投資準(zhǔn)入模式的改革和擴(kuò)展，有利于將投資領(lǐng)域的改革經(jīng)驗(yàn)復(fù)制和推廣到其他地區(qū)，標(biāo)志著我國(guó)改革開(kāi)放進(jìn)入了新的歷史階段。

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的金融改革又是一個(gè)難點(diǎn)和重點(diǎn)，主要包括利率自由化、匯率市場(chǎng)化、資本項(xiàng)目開(kāi)放、本幣自由兌換、建設(shè)離岸金融中心和促進(jìn)人民幣國(guó)際化等內(nèi)容。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)金融改革的核心難點(diǎn)在于風(fēng)險(xiǎn)防控。目前自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融開(kāi)放采取的也是“一線放開(kāi)，二線管住”的做法，實(shí)行這一做法需要改進(jìn)口岸監(jiān)管部門(mén)的服務(wù)模式，實(shí)行分線管理。其中“一線放開(kāi)”是指對(duì)外，在“負(fù)面清單”上沒(méi)有的金融創(chuàng)新內(nèi)容（包括金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入、境外籌資投資等），全都允許外商在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，開(kāi)展貨物和資本自由流動(dòng)；“二線管住”是指對(duì)內(nèi)，試驗(yàn)改革的內(nèi)容只在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)中進(jìn)行，不能在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)以外的境內(nèi)其他未批準(zhǔn)的地區(qū)進(jìn)行。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)優(yōu)惠政策的實(shí)施，必然會(huì)使境外資金流入自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)，若大量資金通過(guò)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)注入境內(nèi)，將造成區(qū)外境內(nèi)巨大的金融沖擊風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)行“一線放開(kāi)，二線管住”的措施，使區(qū)外境內(nèi)的金融體系相分離，能有效地降低熱錢(qián)通過(guò)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)沖擊境內(nèi)金融體系的風(fēng)險(xiǎn)。目前這一做法的具體實(shí)施方案仍需不斷完善，已有學(xué)者提出了一些可行的措施。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)中不能用“鐵絲網(wǎng)”方式守住二線，但可以采取銀行“特別賬戶(hù)”的方式，在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)與境外的金融活動(dòng)完全放開(kāi)，但與境內(nèi)區(qū)外的資金往來(lái)實(shí)行隔離管制。

或許，正是因?yàn)楦母镩_(kāi)放的深度與廣度都是在更高層次上展開(kāi)的，所以在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的運(yùn)行過(guò)程中，政府職能轉(zhuǎn)變、擴(kuò)大投資領(lǐng)域開(kāi)放、貿(mào)易功能轉(zhuǎn)型升級(jí)和金融領(lǐng)域開(kāi)放創(chuàng)新等，都會(huì)遇到一些前所未有的困難問(wèn)題，這實(shí)在是難免的。尤其是在政府職能轉(zhuǎn)變、對(duì)外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加“負(fù)面清單”管理模式、金融創(chuàng)新等方面，在我國(guó)都是新的事物，即使在國(guó)際上許多也仍處于探索階段，需要我們大膽試驗(yàn)、勇敢創(chuàng)新、包容試錯(cuò)，同時(shí)完善法律、改進(jìn)法規(guī)、謹(jǐn)慎操作，以有效管控系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，避免對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)造成不良沖擊，唯此自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)才能取得有助于推向全國(guó)改革開(kāi)放的經(jīng)驗(yàn)也包括教訓(xùn)，從而為完成我國(guó)全面小康社會(huì)的百年目標(biāo)做出貢獻(xiàn)。

（作者為南開(kāi)大學(xué)中國(guó)財(cái)富經(jīng)濟(jì)研究院名譽(yù)院長(zhǎng)）