二、跨部門集中行政處罰權(quán)的原則

(一)特定的專屬管轄不宜集中

對(duì)于法律、法規(guī)明確規(guī)定由某個(gè)機(jī)構(gòu)專屬管轄的職能不應(yīng)當(dāng)集中。

(二)圍繞核心事務(wù)整合職能

城市管理領(lǐng)域的相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度應(yīng)以市容環(huán)境衛(wèi)生為原點(diǎn)進(jìn)行權(quán)限整合，向城市運(yùn)行管理的其他子系統(tǒng)，進(jìn)而向城市建設(shè)、城市規(guī)劃領(lǐng)域延伸。

(三)集中的事項(xiàng)之間應(yīng)具有關(guān)聯(lián)性

只有將那些具有“相關(guān)性”或“相近性”的項(xiàng)目集中在一起，才比較符合提高行政執(zhí)法效率的要求，市容環(huán)境衛(wèi)生與廢棄物管理、環(huán)境管理、交通管理等城市運(yùn)行領(lǐng)域息息相關(guān)，進(jìn)而與城市規(guī)劃、城市建設(shè)也有聯(lián)系。如果不對(duì)整合職能的范圍進(jìn)行限制，難以避免職能無序擴(kuò)張的狀況，甚至可能造成職能的泛化，以至于成為“二政府”。

(四)職能的專業(yè)性與綜合執(zhí)法的關(guān)系

綜合行政執(zhí)法改革實(shí)際上是對(duì)專業(yè)執(zhí)法的強(qiáng)化或者補(bǔ)充。確定相對(duì)集中行政處罰權(quán)的范圍還應(yīng)當(dāng)立足這一原則，其內(nèi)容應(yīng)主要集中在日常的、案情簡單、能直接判斷不需要進(jìn)行更進(jìn)一步技術(shù)檢查或技術(shù)鑒定的、大量存在的違法行為。而對(duì)于那些案情復(fù)雜隱蔽，專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的違法案件則應(yīng)由專業(yè)執(zhí)法部門保留處罰權(quán)。

(五)精簡和效能原則

為了減少行政權(quán)限不清造成的行政低效問題，集中的各項(xiàng)職權(quán)，要盡量實(shí)行整體劃轉(zhuǎn)，減少部分劃轉(zhuǎn)。后者容易造成因權(quán)限不清或無法劃清，在局部又形成了新的權(quán)限交叉、多頭執(zhí)法、主體不明、權(quán)限不清。

(六) “一事不再罰”原則與相對(duì)集中行政處罰權(quán)

不同法律，基于不同的立法目的，實(shí)施不同的法律責(zé)任。對(duì)于同一行為違反多個(gè)法律的，理論上至少存在兩種處理方式，既可以由各個(gè)機(jī)關(guān)根據(jù)各自領(lǐng)域的法律制度分別處理，也可以采取綜合執(zhí)法的方式由一個(gè)機(jī)關(guān)集中處罰。

(七)城管職能范圍與其法律地位相適應(yīng)

相對(duì)集中的權(quán)力要按照被管理對(duì)象的性質(zhì)、特點(diǎn)、范圍、規(guī)模、管理難度，按照行政主體設(shè)置的主要目的、該領(lǐng)域的政府職能內(nèi)容、權(quán)力產(chǎn)生的依據(jù)、行政層級(jí)、相關(guān)部門的協(xié)調(diào)程度、機(jī)構(gòu)隊(duì)伍規(guī)模、人員素質(zhì)以及行政主體的社會(huì)認(rèn)可程度等確定相對(duì)集中權(quán)力的范圍，管理者、管理事項(xiàng)、被管理者三個(gè)要素相適應(yīng)，方能起到較好的效果。

三、城管行政執(zhí)法體制的縱向結(jié)構(gòu)：央地關(guān)系

城管執(zhí)法體制正是打破傳統(tǒng)條塊模式，開展跨部門執(zhí)法的樣本?；貧w傳統(tǒng)的條塊結(jié)合的管理體制，城管機(jī)關(guān)成為住建部門的下屬機(jī)構(gòu)并不符合行政管理體制改革的趨勢，也有可能使得城管機(jī)關(guān)作為綜合執(zhí)法體制改革的試驗(yàn)田所取得的成果消失殆盡。從中國地區(qū)差異巨大的國情看，城市管理更應(yīng)作為突出地方特點(diǎn)的事務(wù)，主要由地方政府管理。中央更多通過立法、制定標(biāo)準(zhǔn)等方式進(jìn)行宏觀調(diào)控?；谝陨峡紤]，對(duì)城市管理行政執(zhí)法局這種綜合行使原由本級(jí)政府若干部門行使的行政處罰權(quán)的新型行政主管部門，不能按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的舊思路處理與上級(jí)政府有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門的關(guān)系。也就是說，不能用條條管理的“歸口”思維，來確定城市管理行政執(zhí)法局歸哪個(gè)“口”。城市管理行政執(zhí)法局行使的就是本級(jí)政府賦予的權(quán)力，不是哪個(gè)上級(jí)部門賦予的權(quán)力。同時(shí)，城市管理行政執(zhí)法局的職責(zé)又涉及若干部門的權(quán)力，不能將被集中行政處罰權(quán)的某個(gè)部門的上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門確定為城市管理行政執(zhí)法局的上級(jí)主管部門。但是在傳統(tǒng)的條塊結(jié)合的行政管理體制尚難以動(dòng)搖的情況下，從有利于城管制度發(fā)展的目的出發(fā)，在中央層面確定一個(gè)部門，承擔(dān)全國城管體制改革的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)功能，作為權(quán)宜之計(jì)尚可，但是如果將城管機(jī)關(guān)改造成為住建部門的“子弟兵”則無疑是開歷史的倒車。