注釋：國家社科基金重大課題：國家治理體系現(xiàn)代化與法治政府建設(shè)。

黨的十八屆三中全會做出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和黨的十八屆四中全會做出的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》都對深化行政執(zhí)法體制改革提出要求，并提出推進跨部門綜合執(zhí)法。從1990年代開始的城管相對集中行政處罰權(quán)改革，是最早推進跨部門綜合執(zhí)法的領(lǐng)域。二十年來，在一片質(zhì)疑聲中，在缺乏頂層設(shè)計和法制保障，尤其在行政組織法律缺失的情況下，城管執(zhí)法體制改革的實踐一路高歌猛進，“野蠻”生長，在全國遍地開花。隨著改革的深入，行政處罰權(quán)限橫向上無序擴張，縱向上行政執(zhí)法層級設(shè)置不合理等問題越發(fā)突出，亟待理論回應(yīng)。本文將城管相對集中行政處罰權(quán)的變革作為分析樣本，以行政權(quán)力橫向和縱向配置及其法治保障為中心，希望為跨部門綜合執(zhí)法體制改革提供鏡鑒。

一、從行業(yè)執(zhí)法到跨部門執(zhí)法：城管職能無序擴張的現(xiàn)實

城市管理領(lǐng)域由行業(yè)執(zhí)法體制發(fā)展到跨部門綜合執(zhí)法體制。隨著改革的深入，傳統(tǒng)的條塊分割的行業(yè)管理與跨部門綜合執(zhí)法之間的矛盾愈發(fā)突出，橫向上行政處罰權(quán)跨部門集中的原則不清導致城管機關(guān)權(quán)限無序擴張，居于權(quán)力鏈條末端的處罰權(quán)與居于前端的許可權(quán)嚴重脫節(jié)。

(一)中央層面

以1996年的《行政處罰法》為界，城管領(lǐng)域的跨部門集中執(zhí)法改革經(jīng)過兩個階段，一個是建設(shè)部主導下的城建監(jiān)察制度，另一個是國務(wù)院法制辦啟動的城管相對集中行政處罰權(quán)改革，二者都是在城市管理領(lǐng)域，由一個機關(guān)行使多個機關(guān)的行政處罰權(quán)。相對集中行政處罰權(quán)的制度比城建監(jiān)察制度集中的處罰權(quán)范圍更寬泛，從城市建設(shè)、規(guī)劃、市政、園林、市容環(huán)衛(wèi)五個領(lǐng)域擴展到7＋X個領(lǐng)域。

(二)地方層面

在全國范圍內(nèi)實行城管執(zhí)法體制的地區(qū)，除少數(shù)地方作了少于七方面的限制性規(guī)定，大多數(shù)作了擴張性規(guī)定。隨著城管職能范圍的擴大，城管行使行政處罰權(quán)的事項已經(jīng)由初期的市容環(huán)境衛(wèi)生擴展到旅游管理、勞動管理、民政管理，甚至計劃生育衛(wèi)生管理。城管執(zhí)法的空間不斷延伸，從馬路、街道等公共空間進入小區(qū)，例如人防工程的執(zhí)法很多發(fā)生在居民小區(qū)中，甚至進入居民家中，例如供暖管理、房屋租賃的執(zhí)法需要到居民家中進行調(diào)查和處理。執(zhí)法的專業(yè)性不斷提高，從市容環(huán)境領(lǐng)域執(zhí)法人員“眼見為實”的調(diào)查取證方式發(fā)展到需要專業(yè)設(shè)備才可以認定案件事實，例如河湖管理、燃氣管理的處罰需要專業(yè)設(shè)備進行認定，甚至有些職能的行使需要專業(yè)鑒定機構(gòu)的參與，例如北京城管職能中關(guān)于古樹名木的鑒定。城管綜合執(zhí)法的職能無序擴張，集中行政處罰權(quán)的領(lǐng)域橫向延伸過寬，將一些毫不相關(guān)的行政處罰權(quán)捆綁集中，造成城管機構(gòu)的不同職能之間關(guān)聯(lián)度降低，城管行使的職能與其他部門行使的職能之間依存度增高，進一步加大執(zhí)法的協(xié)調(diào)難度，增加執(zhí)法成本，降低執(zhí)法效果。

相對集中行政處罰權(quán)的優(yōu)勢不僅沒有表現(xiàn)出來，也在一定程度上肢解了行業(yè)管理職能，違背了相對集中行政處罰權(quán)的初衷，影響了整體行政管理效益。因此，必須框定相對集中行政處罰權(quán)的原則，厘清城管機關(guān)綜合執(zhí)法的邊界，才能促進跨部門綜合執(zhí)法的協(xié)調(diào)發(fā)展。