四、從跨部門(mén)綜合執(zhí)法走向基層政府綜合執(zhí)法

雖然相對(duì)集中行政處罰權(quán)的城管體制改革在一定程度上解決了條條管理、部門(mén)權(quán)責(zé)交叉、推諉塞責(zé)等問(wèn)題，但是基層執(zhí)法力量的不足，不能滿足實(shí)際監(jiān)管需要，日常監(jiān)管不到位，執(zhí)法沉不到底，管不到邊等問(wèn)題在城市管理中普遍存在。作為區(qū)政府派出機(jī)關(guān)和基層人民政府，承擔(dān)著大量的屬地管理責(zé)任，但現(xiàn)行的法律卻沒(méi)有給街道(鄉(xiāng)、鎮(zhèn))賦予相應(yīng)的處罰權(quán)力，有責(zé)無(wú)權(quán)的現(xiàn)狀，使得街道(鄉(xiāng)、鎮(zhèn))無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的作用，難以落實(shí)屬地管理責(zé)任。區(qū)縣主管機(jī)關(guān)承擔(dān)行業(yè)執(zhí)法責(zé)任，街道辦事處承擔(dān)屬地管理責(zé)任，二者權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，造成“看見(jiàn)的管不了，管得了的看不見(jiàn)”。行業(yè)主管部門(mén)“條條”形式的執(zhí)法體制已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)城市管理的需要，尤其是對(duì)于一些人口集中、執(zhí)法任務(wù)重的大中城市，需要打破部門(mén)行業(yè)執(zhí)法的格局，走向街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主體的基層政府綜合執(zhí)法。無(wú)論是上海還是天津的立法嘗試，很難在國(guó)家法律層面上找到依據(jù)，從行政組織法、《行政處罰法》中都無(wú)法找出街道辦事處作為相對(duì)集中行政處罰權(quán)行使主體的法律依據(jù)。城市管理實(shí)踐中相對(duì)集中行政處罰權(quán)完成了從多個(gè)部門(mén)向一個(gè)部門(mén)集中的第一階段，目前開(kāi)始進(jìn)入從區(qū)縣級(jí)城管機(jī)關(guān)向街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))一級(jí)政府綜合的第二階段，尤其是大中城市中以街、鎮(zhèn)為行政主體的綜合執(zhí)法模式正在形成，但是基層政府綜合執(zhí)法體制改革面臨的最大障礙是法律依據(jù)不足，而且修改的《行政訴訟法》和《立法法》可能使之成為全國(guó)普遍性的難題。修改的《行政訴訟法》第2條第2款規(guī)定：“前款所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為。”該條是對(duì)傳統(tǒng)行政主體理論的突破，正式承認(rèn)了規(guī)章授權(quán)組織的行政主體地位。2015年修改的《立法法》擴(kuò)大地方立法權(quán)的范圍，城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)也是地方立法權(quán)的重點(diǎn)領(lǐng)域。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，全國(guó)共有284個(gè)設(shè)區(qū)的市獲得地方立法權(quán)，而這些城市都開(kāi)展了城管綜合執(zhí)法改革，通過(guò)地方立法解決執(zhí)法主體資格是其實(shí)踐的要求。無(wú)論地方采用地方性法規(guī)還是地方政府規(guī)章的行使授予街道辦事處(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)相對(duì)集中行政處罰權(quán)，都同樣面臨前文所述與《行政處罰法》的矛盾。

首先，科學(xué)、合理界定和厘清城管職能。以市容環(huán)境衛(wèi)生作為核心職能為圓心，整合違法行為簡(jiǎn)單、多發(fā)，調(diào)查取證相對(duì)容易，專業(yè)技術(shù)性不高的職能，按照職能之間的關(guān)聯(lián)性構(gòu)建同心圓，包括：城市市容環(huán)境衛(wèi)生，園林綠化，商販(有照或者無(wú)照)違法占道經(jīng)營(yíng)，違章侵占城市道路、公用設(shè)施、影響市容的違章建筑(不含小區(qū)內(nèi))、環(huán)保、公用設(shè)施、市政公用區(qū)域節(jié)水、施工現(xiàn)場(chǎng)揚(yáng)塵、非法散發(fā)廣告和非法設(shè)置大型戶外廣告。黑車(chē)、黑導(dǎo)游、養(yǎng)犬等與城市市容環(huán)境衛(wèi)生關(guān)聯(lián)度不高的職能，由交通、旅游、公安等部門(mén)管理為宜。城管職能的運(yùn)行空間應(yīng)限于公共空間，尤其在市政公用區(qū)域內(nèi)，不宜介入小區(qū)和居民家庭。

其次，城管與相關(guān)機(jī)關(guān)之間進(jìn)行職能劃轉(zhuǎn)應(yīng)遵循科學(xué)論證等法定程序。實(shí)踐中可以采用行政機(jī)關(guān)提出、政府確定草案、組織社會(huì)聽(tīng)證、聽(tīng)取專家論證、確定正式方案、報(bào)批、公布等方式和程序。

再次，要改變中央和地方權(quán)力關(guān)系失衡、失范、失控狀態(tài)，必須使中央和地方間事權(quán)劃分走上法治化道路。從行政管理體制上，需要破除縣以上政府職能部門(mén)作為行政處罰權(quán)執(zhí)行主體的傳統(tǒng)模式，在大中城市推行以街道辦事處(鄉(xiāng)鎮(zhèn))作為執(zhí)法主體的體制改革。從法律制度完善上，應(yīng)制定獨(dú)立的地方政府組織法，明確街道辦事處(鄉(xiāng)鎮(zhèn))相應(yīng)的行政職權(quán)。通過(guò)省級(jí)地方性法規(guī)或者規(guī)章的形式確定街道辦事處(鄉(xiāng)鎮(zhèn))行政處罰主體地位。

在執(zhí)法體制中，由于相對(duì)集中行政處罰權(quán)的機(jī)關(guān)權(quán)限負(fù)責(zé)，更需要政府職能部門(mén)之間通過(guò)信息共享等方式加強(qiáng)協(xié)助，在專業(yè)執(zhí)法中提高綜合效益。

（作者簡(jiǎn)介：王敬波，中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院）