四、從跨部門綜合執(zhí)法走向基層政府綜合執(zhí)法

雖然相對集中行政處罰權的城管體制改革在一定程度上解決了條條管理、部門權責交叉、推諉塞責等問題，但是基層執(zhí)法力量的不足，不能滿足實際監(jiān)管需要，日常監(jiān)管不到位，執(zhí)法沉不到底，管不到邊等問題在城市管理中普遍存在。作為區(qū)政府派出機關和基層人民政府，承擔著大量的屬地管理責任，但現(xiàn)行的法律卻沒有給街道(鄉(xiāng)、鎮(zhèn))賦予相應的處罰權力，有責無權的現(xiàn)狀，使得街道(鄉(xiāng)、鎮(zhèn))無法發(fā)揮其應有的作用，難以落實屬地管理責任。區(qū)縣主管機關承擔行業(yè)執(zhí)法責任，街道辦事處承擔屬地管理責任，二者權責不統(tǒng)一，造成“看見的管不了，管得了的看不見”。行業(yè)主管部門“條條”形式的執(zhí)法體制已經(jīng)無法適應城市管理的需要，尤其是對于一些人口集中、執(zhí)法任務重的大中城市，需要打破部門行業(yè)執(zhí)法的格局，走向街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主體的基層政府綜合執(zhí)法。無論是上海還是天津的立法嘗試，很難在國家法律層面上找到依據(jù)，從行政組織法、《行政處罰法》中都無法找出街道辦事處作為相對集中行政處罰權行使主體的法律依據(jù)。城市管理實踐中相對集中行政處罰權完成了從多個部門向一個部門集中的第一階段，目前開始進入從區(qū)縣級城管機關向街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))一級政府綜合的第二階段，尤其是大中城市中以街、鎮(zhèn)為行政主體的綜合執(zhí)法模式正在形成，但是基層政府綜合執(zhí)法體制改革面臨的最大障礙是法律依據(jù)不足，而且修改的《行政訴訟法》和《立法法》可能使之成為全國普遍性的難題。修改的《行政訴訟法》第2條第2款規(guī)定：“前款所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權的組織作出的行政行為。”該條是對傳統(tǒng)行政主體理論的突破，正式承認了規(guī)章授權組織的行政主體地位。2015年修改的《立法法》擴大地方立法權的范圍，城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護也是地方立法權的重點領域。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，全國共有284個設區(qū)的市獲得地方立法權，而這些城市都開展了城管綜合執(zhí)法改革，通過地方立法解決執(zhí)法主體資格是其實踐的要求。無論地方采用地方性法規(guī)還是地方政府規(guī)章的行使授予街道辦事處(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)相對集中行政處罰權，都同樣面臨前文所述與《行政處罰法》的矛盾。

首先，科學、合理界定和厘清城管職能。以市容環(huán)境衛(wèi)生作為核心職能為圓心，整合違法行為簡單、多發(fā)，調(diào)查取證相對容易，專業(yè)技術性不高的職能，按照職能之間的關聯(lián)性構建同心圓，包括：城市市容環(huán)境衛(wèi)生，園林綠化，商販(有照或者無照)違法占道經(jīng)營，違章侵占城市道路、公用設施、影響市容的違章建筑(不含小區(qū)內(nèi))、環(huán)保、公用設施、市政公用區(qū)域節(jié)水、施工現(xiàn)場揚塵、非法散發(fā)廣告和非法設置大型戶外廣告。黑車、黑導游、養(yǎng)犬等與城市市容環(huán)境衛(wèi)生關聯(lián)度不高的職能，由交通、旅游、公安等部門管理為宜。城管職能的運行空間應限于公共空間，尤其在市政公用區(qū)域內(nèi)，不宜介入小區(qū)和居民家庭。

其次，城管與相關機關之間進行職能劃轉(zhuǎn)應遵循科學論證等法定程序。實踐中可以采用行政機關提出、政府確定草案、組織社會聽證、聽取專家論證、確定正式方案、報批、公布等方式和程序。

再次，要改變中央和地方權力關系失衡、失范、失控狀態(tài)，必須使中央和地方間事權劃分走上法治化道路。從行政管理體制上，需要破除縣以上政府職能部門作為行政處罰權執(zhí)行主體的傳統(tǒng)模式，在大中城市推行以街道辦事處(鄉(xiāng)鎮(zhèn))作為執(zhí)法主體的體制改革。從法律制度完善上，應制定獨立的地方政府組織法，明確街道辦事處(鄉(xiāng)鎮(zhèn))相應的行政職權。通過省級地方性法規(guī)或者規(guī)章的形式確定街道辦事處(鄉(xiāng)鎮(zhèn))行政處罰主體地位。

在執(zhí)法體制中，由于相對集中行政處罰權的機關權限負責，更需要政府職能部門之間通過信息共享等方式加強協(xié)助，在專業(yè)執(zhí)法中提高綜合效益。

（作者簡介：王敬波，中國政法大學法治政府研究院）