如何改革宅基地制度

有些人痛惜土地資源的浪費，于是主張說，宅基地是集體所有的，既然這些“前農(nóng)民”已經(jīng)脫離集體，那么應(yīng)當(dāng)將其宅基地收回，然后分配給新生人口。這種見解貌似合理，但卻幾乎不可行，原因在于多數(shù)宅基地上面都建有房屋，而房屋歸已經(jīng)入城的“前農(nóng)民”所有。除非數(shù)以千萬計的“前農(nóng)民”自愿放棄房屋所有權(quán)，又或這些房屋倒塌而沒有復(fù)建，否則是無法合法地把這些宅基地分配給新生代農(nóng)村居民的。于是，中國大陸在城市化過程中出現(xiàn)“農(nóng)民越來越少，農(nóng)村宅基地和農(nóng)民居住點卻越來越多”的現(xiàn)象，也就不足為奇了。

那么應(yīng)當(dāng)如何改革宅基地制度呢？近些年的政策一直是從保護農(nóng)民的土地權(quán)益角度來看待這個問題的。比如，黨的十七屆三中全會和十八大都提出，要“嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”。十八屆三中全會也提出，要“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道”。

《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》所確立的“對農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制”改革思路，極為重要。因為只有將“有償使用制度”與“自愿有償退出機制”結(jié)合在一起，宅基地制度的改革才不是單兵突進，而是有“系統(tǒng)性思維，整體謀劃和頂層設(shè)計”的改革。

現(xiàn)有改革方案亟須完善

對照《實施方案》所提出的宅基地改革思路，反觀現(xiàn)有的改革方案，不能不說，我們還有很多工作要做。

比如，2015年2月，全國人大常委會批準(zhǔn)了國務(wù)院提出的“在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，暫時調(diào)整實施土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度有關(guān)規(guī)定”的提案。雖然這個提案提出要“改革宅基地管理制度，暫停實施相關(guān)法律條款”，但改革的對象卻不是宅基地“村民申請—政府許可—無償劃撥”的取得方式，而是將第62條第3款“農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級人民政府批準(zhǔn)”，暫時調(diào)整為“使用存量建設(shè)用地的，下放至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審批；使用新增建設(shè)用地的，下放至縣級人民政府審批”。

也就是說，這個改革方案只是下放了宅基地的外部審批權(quán)限，并沒有對這一項制度的內(nèi)核進行改革和試點。然而，一如前述，“對農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制”，才是最需要通過試點來明確改革方向的。宅基地審批制度的下放改革，既不是最迫切的，也不是最重要的。

當(dāng)然，我們對于事物本質(zhì)的認識都有階段性，都是在逐步摸索中前進的，因此也不能苛責(zé)年初的改革方案。不過，既然現(xiàn)在《實施方案》高度重視并明確指出了宅基地制度基本的改革思路，那么接下來就應(yīng)當(dāng)盡快選擇適合的區(qū)域，暫停實施《土地管理法》第62條第1款關(guān)于“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”的規(guī)定，暫停實施國務(wù)院辦公廳關(guān)于“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅”的系列政策，從而積極穩(wěn)妥地探索“宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制”。事實上，我國很多地方已經(jīng)在開展這一項試點工作了，法律層面所要做的不過是給其合法的“先行先試權(quán)”而已。

要看到，就土地和住宅制度而言，在1980年代，中國的城市進行了土地市場化和住房商品化改革，而農(nóng)村的改革卻沒有跟上，依然沿用了計劃經(jīng)濟時代的“無償分配制度”。而今天的中國農(nóng)村，毫無疑問，已經(jīng)到了必須“讓市場在宅基地資源配置中起決定性作用”的時候了。