多年來，雖然農(nóng)村土地管理制度不斷完善，但宅基地制度的改革卻舉步維艱，爭(zhēng)議甚大。然而，無論是對(duì)于農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，還是對(duì)于土地資源的合理利用，抑或新型城鎮(zhèn)化建設(shè)來說，這一項(xiàng)制度的改革都是必需的。因此，在本輪土地制度全面深化改革中，宅基地制度的改革走向一直為人所矚目。

中辦和國(guó)辦在2015年11月聯(lián)合下發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》提出了“宅基地制度改革的基本思路”。筆者認(rèn)為，這一改革思路，意義非常重大，有必要專門加以分析和討論。

宅基地制度的問題在哪里

農(nóng)村宅基地制度的問題較多，但從開發(fā)利用的角度來說，現(xiàn)行制度最大的問題在于，土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。雖然我們并沒有關(guān)于全國(guó)農(nóng)村宅基地面積的完整數(shù)據(jù)，但國(guó)務(wù)院在2014年3月發(fā)布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》顯示：“1996—2012年，全國(guó)建設(shè)用地年均增加724萬畝，其中城鎮(zhèn)建設(shè)用地年均增加357萬畝；2000—2011年，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長(zhǎng)76.4%，遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)人口50.5%的增長(zhǎng)速度；農(nóng)村人口減少了1.33億人，農(nóng)村居民點(diǎn)用地卻增加了3045萬畝。”

這是一個(gè)較為反常的現(xiàn)象。因?yàn)橥ǔ碚f，快速城市化會(huì)帶動(dòng)大量農(nóng)村人口向城市集聚，農(nóng)村居民點(diǎn)會(huì)因此減少，農(nóng)業(yè)用地則會(huì)隨之增加。但中國(guó)過去30多年的城市化似乎只實(shí)現(xiàn)了人口的積聚，農(nóng)村住宅的用地規(guī)模不但沒有減少，反而越來越大。

對(duì)于這個(gè)問題，流行的解釋認(rèn)為，這是因?yàn)橹袊?guó)“舊的城市化”模式，專注于“土地的城市化”卻不重視“人的城市化”，即沒有為入城的農(nóng)民提供與城市化平等的教育、醫(yī)療、住房等社會(huì)保障制度，所以這些入城農(nóng)民不得不游走于城市和農(nóng)村之間，在城市工作賺錢，然后將收入用于農(nóng)村建房，以防止自己在城市競(jìng)爭(zhēng)失敗后流離失所。

這樣的解釋是合理的，但并不全面，因?yàn)槠浜鲆暳宿r(nóng)村宅基地取得和退出制度本身。關(guān)于宅基地的取得和退出，雖然并沒有全國(guó)性的法律予以明確規(guī)定，但各地實(shí)際上采取的是“村民申請(qǐng)—政府許可—無償劃撥”制度，而在這種制度下，農(nóng)村宅基地的面積和規(guī)模是無法減少的，土地資源也是無法得到最合理的利用的。

以2000—2011年間入城的1.33億農(nóng)民為例，我們假定其中有一半為男性，那么根據(jù)上述制度設(shè)計(jì)，當(dāng)這6000多萬農(nóng)民在18—25歲結(jié)婚并單立一戶時(shí)，無論他們當(dāng)時(shí)是否在城市已經(jīng)立足，都不妨礙其在農(nóng)村申請(qǐng)宅基地。雖然并非所有的人都能申請(qǐng)到，但既然是可以無償申請(qǐng)，那么必然有數(shù)以千萬計(jì)的人是會(huì)努力爭(zhēng)取這個(gè)機(jī)會(huì)的，而這意味著大量的土地資源必然要被占用。

那么，當(dāng)這6000多萬“前農(nóng)民”在城市安居樂業(yè)之后，鄉(xiāng)下宅基地和宅基地上的房屋如何處理呢？現(xiàn)行《土地管理法》第62條規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。而各級(jí)政府則認(rèn)為，農(nóng)民的住宅雖然可以出售，但對(duì)象僅限于同村居民，城市居民不得購(gòu)買農(nóng)民住宅和宅基地，也不得占用農(nóng)民集體土地建住宅。（可以參見國(guó)務(wù)院辦公廳1999年5月下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》；國(guó)土資源部2008年11月下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》；國(guó)土資源部與國(guó)務(wù)院法制辦2015年3月發(fā)布的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則（草案征求意見稿）》）

遺憾的是，除非特殊情況，同村的村民很少有意愿來購(gòu)買這些“空置房”和宅基地，因?yàn)榱羰卦谵r(nóng)村的村民基本也已經(jīng)無償分配到宅基地了，沒有這方面的需要。而他們的子女，未來成家之后依然還可以再申請(qǐng)一塊宅基地。既然現(xiàn)行的制度允許領(lǐng)取“免費(fèi)的午餐”，那為何要掏錢去購(gòu)買呢？