多年來,雖然農(nóng)村土地管理制度不斷完善,但宅基地制度的改革卻舉步維艱,爭議甚大。然而,無論是對于農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)保護(hù),還是對于土地資源的合理利用,抑或新型城鎮(zhèn)化建設(shè)來說,這一項(xiàng)制度的改革都是必需的。因此,在本輪土地制度全面深化改革中,宅基地制度的改革走向一直為人所矚目。
中辦和國辦在2015年11月聯(lián)合下發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》提出了“宅基地制度改革的基本思路”。筆者認(rèn)為,這一改革思路,意義非常重大,有必要專門加以分析和討論。
宅基地制度的問題在哪里
農(nóng)村宅基地制度的問題較多,但從開發(fā)利用的角度來說,現(xiàn)行制度最大的問題在于,土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。雖然我們并沒有關(guān)于全國農(nóng)村宅基地面積的完整數(shù)據(jù),但國務(wù)院在2014年3月發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》顯示:“1996—2012年,全國建設(shè)用地年均增加724萬畝,其中城鎮(zhèn)建設(shè)用地年均增加357萬畝;2000—2011年,城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長76.4%,遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)人口50.5%的增長速度;農(nóng)村人口減少了1.33億人,農(nóng)村居民點(diǎn)用地卻增加了3045萬畝。”
這是一個較為反常的現(xiàn)象。因?yàn)橥ǔ碚f,快速城市化會帶動大量農(nóng)村人口向城市集聚,農(nóng)村居民點(diǎn)會因此減少,農(nóng)業(yè)用地則會隨之增加。但中國過去30多年的城市化似乎只實(shí)現(xiàn)了人口的積聚,農(nóng)村住宅的用地規(guī)模不但沒有減少,反而越來越大。
對于這個問題,流行的解釋認(rèn)為,這是因?yàn)橹袊?ldquo;舊的城市化”模式,專注于“土地的城市化”卻不重視“人的城市化”,即沒有為入城的農(nóng)民提供與城市化平等的教育、醫(yī)療、住房等社會保障制度,所以這些入城農(nóng)民不得不游走于城市和農(nóng)村之間,在城市工作賺錢,然后將收入用于農(nóng)村建房,以防止自己在城市競爭失敗后流離失所。
這樣的解釋是合理的,但并不全面,因?yàn)槠浜鲆暳宿r(nóng)村宅基地取得和退出制度本身。關(guān)于宅基地的取得和退出,雖然并沒有全國性的法律予以明確規(guī)定,但各地實(shí)際上采取的是“村民申請—政府許可—無償劃撥”制度,而在這種制度下,農(nóng)村宅基地的面積和規(guī)模是無法減少的,土地資源也是無法得到最合理的利用的。
以2000—2011年間入城的1.33億農(nóng)民為例,我們假定其中有一半為男性,那么根據(jù)上述制度設(shè)計,當(dāng)這6000多萬農(nóng)民在18—25歲結(jié)婚并單立一戶時,無論他們當(dāng)時是否在城市已經(jīng)立足,都不妨礙其在農(nóng)村申請宅基地。雖然并非所有的人都能申請到,但既然是可以無償申請,那么必然有數(shù)以千萬計的人是會努力爭取這個機(jī)會的,而這意味著大量的土地資源必然要被占用。
那么,當(dāng)這6000多萬“前農(nóng)民”在城市安居樂業(yè)之后,鄉(xiāng)下宅基地和宅基地上的房屋如何處理呢?現(xiàn)行《土地管理法》第62條規(guī)定,農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地,農(nóng)村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的,不予批準(zhǔn)。而各級政府則認(rèn)為,農(nóng)民的住宅雖然可以出售,但對象僅限于同村居民,城市居民不得購買農(nóng)民住宅和宅基地,也不得占用農(nóng)民集體土地建住宅。(可以參見國務(wù)院辦公廳1999年5月下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》;國土資源部2008年11月下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》;國土資源部與國務(wù)院法制辦2015年3月發(fā)布的《不動產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則(草案征求意見稿)》)
遺憾的是,除非特殊情況,同村的村民很少有意愿來購買這些“空置房”和宅基地,因?yàn)榱羰卦谵r(nóng)村的村民基本也已經(jīng)無償分配到宅基地了,沒有這方面的需要。而他們的子女,未來成家之后依然還可以再申請一塊宅基地。既然現(xiàn)行的制度允許領(lǐng)取“免費(fèi)的午餐”,那為何要掏錢去購買呢?
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