多年來，雖然農(nóng)村土地管理制度不斷完善，但宅基地制度的改革卻舉步維艱，爭議甚大。然而，無論是對于農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)保護(hù)，還是對于土地資源的合理利用，抑或新型城鎮(zhèn)化建設(shè)來說，這一項(xiàng)制度的改革都是必需的。因此，在本輪土地制度全面深化改革中，宅基地制度的改革走向一直為人所矚目。

中辦和國辦在2015年11月聯(lián)合下發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》提出了“宅基地制度改革的基本思路”。筆者認(rèn)為，這一改革思路，意義非常重大，有必要專門加以分析和討論。

宅基地制度的問題在哪里

農(nóng)村宅基地制度的問題較多，但從開發(fā)利用的角度來說，現(xiàn)行制度最大的問題在于，土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。雖然我們并沒有關(guān)于全國農(nóng)村宅基地面積的完整數(shù)據(jù)，但國務(wù)院在2014年3月發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》顯示：“1996—2012年，全國建設(shè)用地年均增加724萬畝，其中城鎮(zhèn)建設(shè)用地年均增加357萬畝；2000—2011年，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長76.4%，遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)人口50.5%的增長速度；農(nóng)村人口減少了1.33億人，農(nóng)村居民點(diǎn)用地卻增加了3045萬畝。”

這是一個較為反常的現(xiàn)象。因?yàn)橥ǔ碚f，快速城市化會帶動大量農(nóng)村人口向城市集聚，農(nóng)村居民點(diǎn)會因此減少，農(nóng)業(yè)用地則會隨之增加。但中國過去30多年的城市化似乎只實(shí)現(xiàn)了人口的積聚，農(nóng)村住宅的用地規(guī)模不但沒有減少，反而越來越大。

對于這個問題，流行的解釋認(rèn)為，這是因?yàn)橹袊?ldquo;舊的城市化”模式，專注于“土地的城市化”卻不重視“人的城市化”，即沒有為入城的農(nóng)民提供與城市化平等的教育、醫(yī)療、住房等社會保障制度，所以這些入城農(nóng)民不得不游走于城市和農(nóng)村之間，在城市工作賺錢，然后將收入用于農(nóng)村建房，以防止自己在城市競爭失敗后流離失所。

這樣的解釋是合理的，但并不全面，因?yàn)槠浜鲆暳宿r(nóng)村宅基地取得和退出制度本身。關(guān)于宅基地的取得和退出，雖然并沒有全國性的法律予以明確規(guī)定，但各地實(shí)際上采取的是“村民申請—政府許可—無償劃撥”制度，而在這種制度下，農(nóng)村宅基地的面積和規(guī)模是無法減少的，土地資源也是無法得到最合理的利用的。

以2000—2011年間入城的1.33億農(nóng)民為例，我們假定其中有一半為男性，那么根據(jù)上述制度設(shè)計，當(dāng)這6000多萬農(nóng)民在18—25歲結(jié)婚并單立一戶時，無論他們當(dāng)時是否在城市已經(jīng)立足，都不妨礙其在農(nóng)村申請宅基地。雖然并非所有的人都能申請到，但既然是可以無償申請，那么必然有數(shù)以千萬計的人是會努力爭取這個機(jī)會的，而這意味著大量的土地資源必然要被占用。

那么，當(dāng)這6000多萬“前農(nóng)民”在城市安居樂業(yè)之后，鄉(xiāng)下宅基地和宅基地上的房屋如何處理呢？現(xiàn)行《土地管理法》第62條規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。而各級政府則認(rèn)為，農(nóng)民的住宅雖然可以出售，但對象僅限于同村居民，城市居民不得購買農(nóng)民住宅和宅基地，也不得占用農(nóng)民集體土地建住宅。（可以參見國務(wù)院辦公廳1999年5月下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》；國土資源部2008年11月下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》；國土資源部與國務(wù)院法制辦2015年3月發(fā)布的《不動產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則（草案征求意見稿）》）

遺憾的是，除非特殊情況，同村的村民很少有意愿來購買這些“空置房”和宅基地，因?yàn)榱羰卦谵r(nóng)村的村民基本也已經(jīng)無償分配到宅基地了，沒有這方面的需要。而他們的子女，未來成家之后依然還可以再申請一塊宅基地。既然現(xiàn)行的制度允許領(lǐng)取“免費(fèi)的午餐”，那為何要掏錢去購買呢？