三、樹立安全生產(chǎn)紅線意識及黨政同責(zé)、依法治安

（一）“安全生產(chǎn)黨政同責(zé)”的提出。2013年6月3日，吉林省德惠市宰雞工廠發(fā)生火災(zāi)爆炸事故，造成121人死亡事故后，習(xí)近平總書記作出批示，要全力以赴組織救援，千方百計救治受傷人員，最大限度減少人員傷亡，認(rèn)真做好遇難者的善后工作，查明原因，依法追究責(zé)任。2013年7月6日，習(xí)近平總書記第一次提出“安全生產(chǎn)黨政同責(zé)”，并引起了社會各界的重視。2013年，習(xí)近平總書記安全生產(chǎn)三次到現(xiàn)場，連續(xù)兩次主持召開中央政治局常委會，專題研究安全生產(chǎn)工作并發(fā)表重要講話，這在歷史上是罕見的。李克強總理也作出相關(guān)批示。

2013年青島發(fā)生了“11·22”原油泄漏引發(fā)排水暗渠爆炸的特大事故，62人死亡，100多人受傷。習(xí)近平總書記親臨現(xiàn)場，指導(dǎo)救援，慰問、看望遇難者家屬，并且在現(xiàn)場聽取了匯報，發(fā)表了重要講話，這是習(xí)近平總書記關(guān)于“安全生產(chǎn)黨政同責(zé)”的又一次講話。后面還講到“四不兩直”，指的是安監(jiān)部門的安全生產(chǎn)檢查方式：不發(fā)通知、不打招呼、不聽匯報、不用陪同和接待；直奔基層、直插現(xiàn)場，暗查、暗訪，特別是要深查地下油氣管網(wǎng)這樣的隱蔽致害隱患，實行誰檢查、誰簽字、誰負(fù)責(zé)，做到不打折扣、不留死角、不走過場，務(wù)必見到成效。兩天以后，習(xí)近平總書記再次強調(diào)，要抓緊建立健全“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管”的安全生產(chǎn)責(zé)任政策，建立健全最嚴(yán)格的安全生產(chǎn)制度。安全生產(chǎn)事關(guān)人民利益、事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定，黨政一把手必須親歷親為、親自動手抓。講話在《人民日報》刊登，從這個時候起，各省就開始了大量制訂安全生產(chǎn)“黨政同責(zé)”的文件。

2015年7月，中央政治局常委會連續(xù)兩次討論安全生產(chǎn)問題，說明中央對安全生產(chǎn)工作是高度重視的，也說明當(dāng)前安全生產(chǎn)形勢的嚴(yán)峻性和問題的復(fù)雜性，必須時時敲警鐘，繃緊安全生產(chǎn)這根弦。

（二）落實安全生產(chǎn)紅線意識。習(xí)近平總書記講到，接連發(fā)生的重特大安全生產(chǎn)事故造成重大人員傷亡和財產(chǎn)損失，必須引起高度重視，人命關(guān)天，發(fā)展絕不能以犧牲人的生命為代價，這必須作為一條不可逾越的紅線。總體來看，在我國，安全生產(chǎn)是一條紅線，還有一條紅線是環(huán)境保護(hù)，再有就是計劃生育。落實紅線要求，必須做到以下幾點：一是開展安全生產(chǎn)大檢查；二是建立安全生產(chǎn)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管”的監(jiān)管體制，這是重中之重；三是完善體制、法制和機(jī)制；四是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加強技術(shù)革新、開展標(biāo)準(zhǔn)化；五是加強能力建設(shè)。

截止到2014年底，幾乎每個省都制訂了“安全生產(chǎn)黨政同責(zé)”的文件，并以省委省政府、市委市政府、縣委縣政府的形式全面下發(fā)。2014年是下達(dá)到縣，2015年要求到達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。目前，據(jù)不完全統(tǒng)計，全國32個省區(qū)市，共有25個省市已經(jīng)研究制定出臺了“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管”的正式文件，北京、山西、吉林、上海、浙江、湖南、廣東、甘肅和新疆的行政首長擔(dān)任安委會主任。值得注意的是，一些省份以意見（如山西為試行意見）、通知、決定甚至?xí)盒幸?guī)定（如云南、江西）、辦法（如湖北）的方式發(fā)布，體現(xiàn)了各地認(rèn)識水平的不同。一些地方作出巨大創(chuàng)新，如山西，將安委會作為黨委政府共同領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu)。

各級黨委和政府為貫徹習(xí)近平總書記講話而進(jìn)行的體制創(chuàng)新工作具有共同點，如市（州）、縣、鎮(zhèn)黨委的主要負(fù)責(zé)人對本地區(qū)的安全生產(chǎn)工作負(fù)總責(zé)，并與政府的負(fù)責(zé)人同為安全生產(chǎn)的第一責(zé)任人；黨委常委會每年至少研究一到兩次安全生產(chǎn)工作；黨委常委分管或者聯(lián)系安全生產(chǎn)，各級政府班子成員和政府各部門都要按照一崗雙責(zé)的要求，盡職盡責(zé)地抓好分管領(lǐng)域的安全生產(chǎn)工作等。一些地方的體制創(chuàng)新步子更大，如鄭州市把安全生產(chǎn)工作納入各級黨委年度綜合考核的重要內(nèi)容，考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用、獎勵懲戒的重要依據(jù)；要求建立健全黨政一把手親自督辦制度；請求駐軍參與搶救和支援。甘肅省提出做好安全生產(chǎn)也是政績的理念，把安全生產(chǎn)監(jiān)管能力建設(shè)納入經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，要求上級黨委考核下級黨委。北京市要求區(qū)縣長擔(dān)任安委會主任、修改“三定”方案、落實一崗雙責(zé)、齊抓共管的要求等。2014年6月5日，湖北省委、湖北省人民政府印發(fā)了《湖北省安全生產(chǎn)黨政同責(zé)暫行辦法》，其亮點如下：一是構(gòu)建了“黨政同責(zé)”的安全生產(chǎn)責(zé)任體系；二是強化了各級安委會的權(quán)威；三是建立了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)述職制度；四是把安全生產(chǎn)履職情況納入評價和使用干部的重要依據(jù)；五是對安全生產(chǎn)責(zé)任追究作了具體、明確的規(guī)定；六是明確了參照執(zhí)行范圍。

（三）依法治安。國辦發(fā)〔2015〕20號《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法的通知》，進(jìn)一步加強監(jiān)管執(zhí)法促進(jìn)依法治安。2015年，安檢總局按照中央和國務(wù)院的要求，提出在六個方面下功夫：一是落實安全生產(chǎn)責(zé)任制；二是落實安全生產(chǎn)法、依法治安；三是靠科技支撐，走科學(xué)化、機(jī)械化的道路；四是改革創(chuàng)新，改革現(xiàn)在的安全監(jiān)管體制、機(jī)制和創(chuàng)新監(jiān)管的方式，只靠傳統(tǒng)的、行政的、突擊式的檢查，有些時候是不管用的，必須要實施常態(tài)化、精細(xì)化、科學(xué)化的管理和監(jiān)督方式；五是要下大力氣排查隱患、整改，抓預(yù)防、抓治本；六是對我們的安監(jiān)隊伍、煤監(jiān)隊伍，要強化自身建設(shè)，打鐵還要自身硬，隊伍的建設(shè)很關(guān)鍵。同時，營造全社會關(guān)注安全生產(chǎn)的氛圍。

四、安全生產(chǎn)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管”體制

產(chǎn)生的深層原因

（一）黨政分工的體制問題。反思頻發(fā)的重特大事故，企業(yè)首先應(yīng)承擔(dān)主體責(zé)任，但由于政府有監(jiān)管企業(yè)的職責(zé)，政府也要承擔(dān)監(jiān)管失察的責(zé)任。由于黨委領(lǐng)導(dǎo)政府開展工作，從理論上講，黨委也要承擔(dān)安全生產(chǎn)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和失職的黨紀(jì)、政紀(jì)和法律責(zé)任。

以前我國沒有明確的制度規(guī)定黨委在安全生產(chǎn)方面做什么，不做什么，因此，黨委的安全生產(chǎn)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任長期以來呈現(xiàn)虛化狀態(tài)。在這個背景下，一旦出了安全生產(chǎn)事故，或者安全生產(chǎn)死亡人數(shù)超過指標(biāo)，受到處罰的往往是政府系統(tǒng)的監(jiān)管人員；而黨委系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)往往不涉及具體事情的監(jiān)管，因此難以受到責(zé)任追究，即使因為重特大事故受到牽累，也只是作出深刻檢查，難以涉及警告、記過、記大過等黨紀(jì)和政紀(jì)處分，更不會被追究刑事責(zé)任。另外，由于GDP仍然是提拔干部的主要標(biāo)準(zhǔn)，即使部門和地區(qū)的安全生產(chǎn)形勢好了，也很少有人因為辛苦的安全生產(chǎn)工作做得好而得到提拔。因此，政府口的副職行政首長特別是排名靠前的副職行政首長往往不愿意分管安全生產(chǎn)。從全國范圍來看，前期分管安全生產(chǎn)的，普遍是新上任排名靠最后的副省市縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長，很少看到黨委常委分管安全生產(chǎn)的現(xiàn)象。這些副省市縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長上任一兩年之后，最希望的是進(jìn)入常委班子，卸掉分管的安全生產(chǎn)工作。同時，由于分管安全生產(chǎn)的副省市縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長地位不高，因此，其所提出的人、財、物等加強安全生產(chǎn)工作的請求難以得到本級黨委常委會和政府常務(wù)會的足夠重視。于是，安全生產(chǎn)就被推到：看起來重要、干起來次要、忙起來不要的尷尬境地。

鑒于此，習(xí)近平總書記提出，各級黨委和政府要以對黨和人民高度負(fù)責(zé)的精神，完善制度、強化責(zé)任、加強管理、嚴(yán)格監(jiān)管，把安全生產(chǎn)責(zé)任制落到實處，切實防范重特大安全生產(chǎn)事故的發(fā)生。由此，強調(diào)了黨委的責(zé)任，并把該責(zé)任排在政府責(zé)任之前。習(xí)近平總書記從黨政分工關(guān)系的角度提出了黨政同責(zé)、齊抓共管的責(zé)任構(gòu)架，突出了地方各級黨委的安全生產(chǎn)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

（二）政府內(nèi)部分工的體制問題。第一，安全生產(chǎn)部門職責(zé)分工存在問題。按照目前的“三定”方案，地方安監(jiān)局在?；凸I(yè)企業(yè)等方面負(fù)有直接監(jiān)管責(zé)任，對其他行業(yè)負(fù)有綜合監(jiān)管責(zé)任。綜合監(jiān)管的前提是其他行業(yè)的監(jiān)管部門負(fù)有直接監(jiān)管責(zé)任。而事實是，一些行業(yè)部門對本行業(yè)的安全生產(chǎn)工作，如通訊管理部門對本領(lǐng)域的安全生產(chǎn)隱患和事故，住房與建設(shè)部門對物業(yè)領(lǐng)域和非法違法建設(shè)的安全生產(chǎn)隱患和事故，農(nóng)業(yè)部門對農(nóng)村的沼氣隱患與事故，發(fā)展改革委對電力領(lǐng)域的事故和隱患，只有指導(dǎo)和部署權(quán)，而無執(zhí)法和處罰權(quán)。于是，出現(xiàn)行業(yè)、業(yè)務(wù)領(lǐng)域的安全生產(chǎn)直接監(jiān)管責(zé)任缺位現(xiàn)象。因此，對于這些領(lǐng)域，安全監(jiān)管局要想通過綜合監(jiān)管，如指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督的手段，來代替行業(yè)的直接監(jiān)管責(zé)任，是不現(xiàn)實的。這種體制缺陷長期存在，必然導(dǎo)致事故的不斷發(fā)生。如北京市各小區(qū)內(nèi)的安全生產(chǎn)事故和非法違法建設(shè)領(lǐng)域的安全生產(chǎn)事故一直占有相當(dāng)?shù)谋壤?，但是，由于住房建設(shè)等部門屬于政府系列的強勢部門，責(zé)任的徹底追究，特別是向上追究很難實現(xiàn)，如果不出事故尤其是大事故，這些部門是很難真正重視安全生產(chǎn)管理的。

第二，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的地位比較尷尬。在政府部門的序列中，安全監(jiān)管局排名靠后，安全監(jiān)管局局長極少能進(jìn)入上一級領(lǐng)導(dǎo)崗位后備人選。有能力的人希望擔(dān)任排名靠前的發(fā)改、財政、教育、國土資源等部門的一把手，不愿意當(dāng)安全監(jiān)管局局長；沒有能力的人又勝任不了這個責(zé)任重大的職位。

目前的一個現(xiàn)狀是，安全監(jiān)管局局長工作不能干差了，也不能干得太好了。干差了，輕的將被領(lǐng)導(dǎo)訓(xùn)斥，重的要追究責(zé)任；干得太好了，地方黨委和政府只是例行表揚一下，為了保護(hù)本地的平安，也為了保護(hù)黨政一把手的官帽子，大多不愿意該安全監(jiān)管局局長調(diào)動工作。目前，在全國范圍內(nèi)，基本沒有聽說安全監(jiān)管局局長提拔一級到黨委、人大、政府和政協(xié)副職崗位上的事情。由于干部任命體制的缺陷，提拔下級安全監(jiān)管局局長任上級安全監(jiān)管局局長也是很難的。這種“鞭打快牛”的不正常現(xiàn)象，對安全監(jiān)管局局長的政治前途不利，加上一些強勢部門把自己不愿意管的安全生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任推到安全監(jiān)管局身上，各級地方黨委和政府一把手也喜歡把新的任務(wù)加到能干事、能干成事的安全監(jiān)管局頭上，安全監(jiān)管局事實上已經(jīng)成了任務(wù)繁重、職責(zé)危險，經(jīng)常面臨事故追責(zé)風(fēng)險的“火山口”。一些安全監(jiān)管局長不愿意常年呆在這風(fēng)險巨大且吃虧不討好的崗位上，上任不久，走渠道要求調(diào)走的事屢見不鮮。甚至一些未到齡的局長主動提出，寧愿去干虛職也不愿意當(dāng)安全監(jiān)管局局長。這種不正常的體制現(xiàn)象，對于遏制重大和特大事故的發(fā)生，對于持續(xù)推動安全生產(chǎn)形勢根本好轉(zhuǎn)，是非常不利的，必須予以解決。

習(xí)近平總書記于2013年7月18日提出，管行業(yè)必須管安全，管業(yè)務(wù)必須管安全，管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全。從頂層設(shè)計上提出了一崗雙責(zé)、齊抓共管的分工合理的安全生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任構(gòu)架，使安全生產(chǎn)的權(quán)、責(zé)、利更加匹配。這樣既減輕了安監(jiān)部門的壓力，也為安全生產(chǎn)工作下一步的健康發(fā)展打下了基礎(chǔ)。

五、安全生產(chǎn)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管”的基本要求

第一，黨政同責(zé)。“黨政”指的是中央和地方各級黨委和政府。地方各級黨委和政府包括從省一級到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道一級的黨政機(jī)關(guān)。另外，我國的居委會和村委會雖然是基層群眾性自治組織，但是由于其現(xiàn)實已經(jīng)具有生產(chǎn)經(jīng)營的組織和管理職能，從政府和上級黨委那里獲得經(jīng)費等支持，也建立了黨組織，在國家方針政策的上傳下達(dá)方面具有一定的作用，因此，在闡述“黨政”時也可將他們納入進(jìn)去。然而，群眾自治組織的特征決定了居委會、村委會及其黨組織的責(zé)任和地方各級黨政機(jī)關(guān)的責(zé)任又是不同的。

“同責(zé)”指的是無論是黨委還是政府部門，在安全生產(chǎn)管理或者監(jiān)管方面都有責(zé)任。如《鄭州市安全生產(chǎn)黨政同責(zé)制度》規(guī)定，黨政同責(zé)是指黨委、政府對安全生產(chǎn)工作共同負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；貴州和甘肅省委省政府提出，黨委負(fù)責(zé)人和政府負(fù)責(zé)人都是安全生產(chǎn)的第一責(zé)任人。當(dāng)黨委和政府違反了各自的職責(zé)時，都會承擔(dān)政治責(zé)任、紀(jì)律責(zé)任或者法律責(zé)任。但是，因為地方黨委和政府的作用和職責(zé)不同，二者承擔(dān)的政治、紀(jì)律、法律的后果不一定一致。所以，“同責(zé)”應(yīng)當(dāng)從分配職責(zé)時“同有職責(zé)”和違反職責(zé)時“同樣承擔(dān)責(zé)任”兩個方面來理解。各級行政首長對于上級黨委或政府的要求和安排，對于同級黨委常委會的安全生產(chǎn)決議要貫徹落實，對于本行政區(qū)域的事項要負(fù)全責(zé)。在發(fā)生安全生產(chǎn)事故時，行政首長要成為政府系統(tǒng)的第一責(zé)任人。如果黨委常委會部署了安全生產(chǎn)工作，各常委也盡到了聯(lián)系或者支持安全生產(chǎn)工作的職責(zé)，一般會免責(zé)；但如果發(fā)生重特大安全生產(chǎn)事故，且事故的發(fā)生與黨委的路線、政策、人事安排、工作部署和思想工作有關(guān)系，黨委負(fù)責(zé)人則要成為黨委系統(tǒng)內(nèi)的第一責(zé)任人。

第二，“齊抓共管”。指的是，各級黨委和政府以及黨委常委聯(lián)系或者分管的部門和政府副職首長分管的部門，對于安全生產(chǎn)都要管、都要抓。只有這樣，才能解決好黨委內(nèi)部和政府內(nèi)部各部門之間的協(xié)調(diào)問題，真正建立綜合監(jiān)管與直接監(jiān)管相結(jié)合的有效責(zé)任體系。值得注意的是，最好先通過中共中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布決定的法制化方式予以固定，再由地方黨委和政府聯(lián)合發(fā)布決定的方式予以細(xì)化，但是，在中央決定缺乏的前提下，地方黨委和政府可以聯(lián)合進(jìn)行法制化的探索。

第三，黨委責(zé)任的到位。講“黨政同責(zé)”，追究省委書記、市委書記、縣委書記的安全生產(chǎn)責(zé)任，有一個難處，就是法律不涉及到黨，所有的法律針對的都是政府：中央人民政府和地方各級人民政府，不涉及到黨。但是，黨領(lǐng)導(dǎo)這個國家，黨委口在我國的權(quán)力特別大。所以，當(dāng)安全生產(chǎn)事故處理了鎮(zhèn)長、市長、縣長，包括副市長、副縣長、各個部委辦局的，人家心里很難受；黨委口的權(quán)力大，卻在發(fā)生事故的時候沒責(zé)任。所以，必須讓黨委口承擔(dān)起責(zé)任來，而國家的法律又不能給黨委施加壓力，那么，只能靠加強黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)，加強黨內(nèi)法規(guī)和國家立法的銜接和協(xié)調(diào)。通過黨內(nèi)法規(guī)，把各級黨委、地方黨委的安全生產(chǎn)責(zé)任規(guī)定下來。2013年黨內(nèi)發(fā)生了幾件大事，包括：其一，制訂了黨內(nèi)法規(guī)制定條例，原來是暫行條例，現(xiàn)在叫制定條例；其二，發(fā)布了黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要。