三、樹立安全生產(chǎn)紅線意識(shí)及黨政同責(zé)、依法治安

（一）“安全生產(chǎn)黨政同責(zé)”的提出。2013年6月3日，吉林省德惠市宰雞工廠發(fā)生火災(zāi)爆炸事故，造成121人死亡事故后，習(xí)近平總書記作出批示，要全力以赴組織救援，千方百計(jì)救治受傷人員，最大限度減少人員傷亡，認(rèn)真做好遇難者的善后工作，查明原因，依法追究責(zé)任。2013年7月6日，習(xí)近平總書記第一次提出“安全生產(chǎn)黨政同責(zé)”，并引起了社會(huì)各界的重視。2013年，習(xí)近平總書記安全生產(chǎn)三次到現(xiàn)場(chǎng)，連續(xù)兩次主持召開中央政治局常委會(huì)，專題研究安全生產(chǎn)工作并發(fā)表重要講話，這在歷史上是罕見的。李克強(qiáng)總理也作出相關(guān)批示。

2013年青島發(fā)生了“11·22”原油泄漏引發(fā)排水暗渠爆炸的特大事故，62人死亡，100多人受傷。習(xí)近平總書記親臨現(xiàn)場(chǎng)，指導(dǎo)救援，慰問、看望遇難者家屬，并且在現(xiàn)場(chǎng)聽取了匯報(bào)，發(fā)表了重要講話，這是習(xí)近平總書記關(guān)于“安全生產(chǎn)黨政同責(zé)”的又一次講話。后面還講到“四不兩直”，指的是安監(jiān)部門的安全生產(chǎn)檢查方式：不發(fā)通知、不打招呼、不聽匯報(bào)、不用陪同和接待；直奔基層、直插現(xiàn)場(chǎng)，暗查、暗訪，特別是要深查地下油氣管網(wǎng)這樣的隱蔽致害隱患，實(shí)行誰(shuí)檢查、誰(shuí)簽字、誰(shuí)負(fù)責(zé)，做到不打折扣、不留死角、不走過場(chǎng)，務(wù)必見到成效。兩天以后，習(xí)近平總書記再次強(qiáng)調(diào)，要抓緊建立健全“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管”的安全生產(chǎn)責(zé)任政策，建立健全最嚴(yán)格的安全生產(chǎn)制度。安全生產(chǎn)事關(guān)人民利益、事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定，黨政一把手必須親歷親為、親自動(dòng)手抓。講話在《人民日?qǐng)?bào)》刊登，從這個(gè)時(shí)候起，各省就開始了大量制訂安全生產(chǎn)“黨政同責(zé)”的文件。

2015年7月，中央政治局常委會(huì)連續(xù)兩次討論安全生產(chǎn)問題，說(shuō)明中央對(duì)安全生產(chǎn)工作是高度重視的，也說(shuō)明當(dāng)前安全生產(chǎn)形勢(shì)的嚴(yán)峻性和問題的復(fù)雜性，必須時(shí)時(shí)敲警鐘，繃緊安全生產(chǎn)這根弦。

（二）落實(shí)安全生產(chǎn)紅線意識(shí)。習(xí)近平總書記講到，接連發(fā)生的重特大安全生產(chǎn)事故造成重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，必須引起高度重視，人命關(guān)天，發(fā)展絕不能以犧牲人的生命為代價(jià)，這必須作為一條不可逾越的紅線。總體來(lái)看，在我國(guó)，安全生產(chǎn)是一條紅線，還有一條紅線是環(huán)境保護(hù)，再有就是計(jì)劃生育。落實(shí)紅線要求，必須做到以下幾點(diǎn)：一是開展安全生產(chǎn)大檢查；二是建立安全生產(chǎn)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管”的監(jiān)管體制，這是重中之重；三是完善體制、法制和機(jī)制；四是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)技術(shù)革新、開展標(biāo)準(zhǔn)化；五是加強(qiáng)能力建設(shè)。

截止到2014年底，幾乎每個(gè)省都制訂了“安全生產(chǎn)黨政同責(zé)”的文件，并以省委省政府、市委市政府、縣委縣政府的形式全面下發(fā)。2014年是下達(dá)到縣，2015年要求到達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。目前，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)32個(gè)省區(qū)市，共有25個(gè)省市已經(jīng)研究制定出臺(tái)了“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管”的正式文件，北京、山西、吉林、上海、浙江、湖南、廣東、甘肅和新疆的行政首長(zhǎng)擔(dān)任安委會(huì)主任。值得注意的是，一些省份以意見（如山西為試行意見）、通知、決定甚至?xí)盒幸?guī)定（如云南、江西）、辦法（如湖北）的方式發(fā)布，體現(xiàn)了各地認(rèn)識(shí)水平的不同。一些地方作出巨大創(chuàng)新，如山西，將安委會(huì)作為黨委政府共同領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu)。

各級(jí)黨委和政府為貫徹習(xí)近平總書記講話而進(jìn)行的體制創(chuàng)新工作具有共同點(diǎn)，如市（州）、縣、鎮(zhèn)黨委的主要負(fù)責(zé)人對(duì)本地區(qū)的安全生產(chǎn)工作負(fù)總責(zé)，并與政府的負(fù)責(zé)人同為安全生產(chǎn)的第一責(zé)任人；黨委常委會(huì)每年至少研究一到兩次安全生產(chǎn)工作；黨委常委分管或者聯(lián)系安全生產(chǎn)，各級(jí)政府班子成員和政府各部門都要按照一崗雙責(zé)的要求，盡職盡責(zé)地抓好分管領(lǐng)域的安全生產(chǎn)工作等。一些地方的體制創(chuàng)新步子更大，如鄭州市把安全生產(chǎn)工作納入各級(jí)黨委年度綜合考核的重要內(nèi)容，考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用、獎(jiǎng)勵(lì)懲戒的重要依據(jù)；要求建立健全黨政一把手親自督辦制度；請(qǐng)求駐軍參與搶救和支援。甘肅省提出做好安全生產(chǎn)也是政績(jī)的理念，把安全生產(chǎn)監(jiān)管能力建設(shè)納入經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，要求上級(jí)黨委考核下級(jí)黨委。北京市要求區(qū)縣長(zhǎng)擔(dān)任安委會(huì)主任、修改“三定”方案、落實(shí)一崗雙責(zé)、齊抓共管的要求等。2014年6月5日，湖北省委、湖北省人民政府印發(fā)了《湖北省安全生產(chǎn)黨政同責(zé)暫行辦法》，其亮點(diǎn)如下：一是構(gòu)建了“黨政同責(zé)”的安全生產(chǎn)責(zé)任體系；二是強(qiáng)化了各級(jí)安委會(huì)的權(quán)威；三是建立了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)述職制度；四是把安全生產(chǎn)履職情況納入評(píng)價(jià)和使用干部的重要依據(jù)；五是對(duì)安全生產(chǎn)責(zé)任追究作了具體、明確的規(guī)定；六是明確了參照?qǐng)?zhí)行范圍。

（三）依法治安。國(guó)辦發(fā)〔2015〕20號(hào)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法的通知》，進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法促進(jìn)依法治安。2015年，安檢總局按照中央和國(guó)務(wù)院的要求，提出在六個(gè)方面下功夫：一是落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任制；二是落實(shí)安全生產(chǎn)法、依法治安；三是靠科技支撐，走科學(xué)化、機(jī)械化的道路；四是改革創(chuàng)新，改革現(xiàn)在的安全監(jiān)管體制、機(jī)制和創(chuàng)新監(jiān)管的方式，只靠傳統(tǒng)的、行政的、突擊式的檢查，有些時(shí)候是不管用的，必須要實(shí)施常態(tài)化、精細(xì)化、科學(xué)化的管理和監(jiān)督方式；五是要下大力氣排查隱患、整改，抓預(yù)防、抓治本；六是對(duì)我們的安監(jiān)隊(duì)伍、煤監(jiān)隊(duì)伍，要強(qiáng)化自身建設(shè)，打鐵還要自身硬，隊(duì)伍的建設(shè)很關(guān)鍵。同時(shí)，營(yíng)造全社會(huì)關(guān)注安全生產(chǎn)的氛圍。

四、安全生產(chǎn)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管”體制

產(chǎn)生的深層原因

（一）黨政分工的體制問題。反思頻發(fā)的重特大事故，企業(yè)首先應(yīng)承擔(dān)主體責(zé)任，但由于政府有監(jiān)管企業(yè)的職責(zé)，政府也要承擔(dān)監(jiān)管失察的責(zé)任。由于黨委領(lǐng)導(dǎo)政府開展工作，從理論上講，黨委也要承擔(dān)安全生產(chǎn)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和失職的黨紀(jì)、政紀(jì)和法律責(zé)任。

以前我國(guó)沒有明確的制度規(guī)定黨委在安全生產(chǎn)方面做什么，不做什么，因此，黨委的安全生產(chǎn)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任長(zhǎng)期以來(lái)呈現(xiàn)虛化狀態(tài)。在這個(gè)背景下，一旦出了安全生產(chǎn)事故，或者安全生產(chǎn)死亡人數(shù)超過指標(biāo)，受到處罰的往往是政府系統(tǒng)的監(jiān)管人員；而黨委系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)往往不涉及具體事情的監(jiān)管，因此難以受到責(zé)任追究，即使因?yàn)橹靥卮笫鹿适艿綘坷?，也只是作出深刻檢查，難以涉及警告、記過、記大過等黨紀(jì)和政紀(jì)處分，更不會(huì)被追究刑事責(zé)任。另外，由于GDP仍然是提拔干部的主要標(biāo)準(zhǔn)，即使部門和地區(qū)的安全生產(chǎn)形勢(shì)好了，也很少有人因?yàn)樾量嗟陌踩a(chǎn)工作做得好而得到提拔。因此，政府口的副職行政首長(zhǎng)特別是排名靠前的副職行政首長(zhǎng)往往不愿意分管安全生產(chǎn)。從全國(guó)范圍來(lái)看，前期分管安全生產(chǎn)的，普遍是新上任排名靠最后的副省市縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長(zhǎng)，很少看到黨委常委分管安全生產(chǎn)的現(xiàn)象。這些副省市縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長(zhǎng)上任一兩年之后，最希望的是進(jìn)入常委班子，卸掉分管的安全生產(chǎn)工作。同時(shí)，由于分管安全生產(chǎn)的副省市縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長(zhǎng)地位不高，因此，其所提出的人、財(cái)、物等加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作的請(qǐng)求難以得到本級(jí)黨委常委會(huì)和政府常務(wù)會(huì)的足夠重視。于是，安全生產(chǎn)就被推到：看起來(lái)重要、干起來(lái)次要、忙起來(lái)不要的尷尬境地。

鑒于此，習(xí)近平總書記提出，各級(jí)黨委和政府要以對(duì)黨和人民高度負(fù)責(zé)的精神，完善制度、強(qiáng)化責(zé)任、加強(qiáng)管理、嚴(yán)格監(jiān)管，把安全生產(chǎn)責(zé)任制落到實(shí)處，切實(shí)防范重特大安全生產(chǎn)事故的發(fā)生。由此，強(qiáng)調(diào)了黨委的責(zé)任，并把該責(zé)任排在政府責(zé)任之前。習(xí)近平總書記從黨政分工關(guān)系的角度提出了黨政同責(zé)、齊抓共管的責(zé)任構(gòu)架，突出了地方各級(jí)黨委的安全生產(chǎn)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

（二）政府內(nèi)部分工的體制問題。第一，安全生產(chǎn)部門職責(zé)分工存在問題。按照目前的“三定”方案，地方安監(jiān)局在?；凸I(yè)企業(yè)等方面負(fù)有直接監(jiān)管責(zé)任，對(duì)其他行業(yè)負(fù)有綜合監(jiān)管責(zé)任。綜合監(jiān)管的前提是其他行業(yè)的監(jiān)管部門負(fù)有直接監(jiān)管責(zé)任。而事實(shí)是，一些行業(yè)部門對(duì)本行業(yè)的安全生產(chǎn)工作，如通訊管理部門對(duì)本領(lǐng)域的安全生產(chǎn)隱患和事故，住房與建設(shè)部門對(duì)物業(yè)領(lǐng)域和非法違法建設(shè)的安全生產(chǎn)隱患和事故，農(nóng)業(yè)部門對(duì)農(nóng)村的沼氣隱患與事故，發(fā)展改革委對(duì)電力領(lǐng)域的事故和隱患，只有指導(dǎo)和部署權(quán)，而無(wú)執(zhí)法和處罰權(quán)。于是，出現(xiàn)行業(yè)、業(yè)務(wù)領(lǐng)域的安全生產(chǎn)直接監(jiān)管責(zé)任缺位現(xiàn)象。因此，對(duì)于這些領(lǐng)域，安全監(jiān)管局要想通過綜合監(jiān)管，如指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督的手段，來(lái)代替行業(yè)的直接監(jiān)管責(zé)任，是不現(xiàn)實(shí)的。這種體制缺陷長(zhǎng)期存在，必然導(dǎo)致事故的不斷發(fā)生。如北京市各小區(qū)內(nèi)的安全生產(chǎn)事故和非法違法建設(shè)領(lǐng)域的安全生產(chǎn)事故一直占有相當(dāng)?shù)谋壤?，但是，由于住房建設(shè)等部門屬于政府系列的強(qiáng)勢(shì)部門，責(zé)任的徹底追究，特別是向上追究很難實(shí)現(xiàn)，如果不出事故尤其是大事故，這些部門是很難真正重視安全生產(chǎn)管理的。

第二，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的地位比較尷尬。在政府部門的序列中，安全監(jiān)管局排名靠后，安全監(jiān)管局局長(zhǎng)極少能進(jìn)入上一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)崗位后備人選。有能力的人希望擔(dān)任排名靠前的發(fā)改、財(cái)政、教育、國(guó)土資源等部門的一把手，不愿意當(dāng)安全監(jiān)管局局長(zhǎng)；沒有能力的人又勝任不了這個(gè)責(zé)任重大的職位。

目前的一個(gè)現(xiàn)狀是，安全監(jiān)管局局長(zhǎng)工作不能干差了，也不能干得太好了。干差了，輕的將被領(lǐng)導(dǎo)訓(xùn)斥，重的要追究責(zé)任；干得太好了，地方黨委和政府只是例行表?yè)P(yáng)一下，為了保護(hù)本地的平安，也為了保護(hù)黨政一把手的官帽子，大多不愿意該安全監(jiān)管局局長(zhǎng)調(diào)動(dòng)工作。目前，在全國(guó)范圍內(nèi)，基本沒有聽說(shuō)安全監(jiān)管局局長(zhǎng)提拔一級(jí)到黨委、人大、政府和政協(xié)副職崗位上的事情。由于干部任命體制的缺陷，提拔下級(jí)安全監(jiān)管局局長(zhǎng)任上級(jí)安全監(jiān)管局局長(zhǎng)也是很難的。這種“鞭打快牛”的不正?，F(xiàn)象，對(duì)安全監(jiān)管局局長(zhǎng)的政治前途不利，加上一些強(qiáng)勢(shì)部門把自己不愿意管的安全生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任推到安全監(jiān)管局身上，各級(jí)地方黨委和政府一把手也喜歡把新的任務(wù)加到能干事、能干成事的安全監(jiān)管局頭上，安全監(jiān)管局事實(shí)上已經(jīng)成了任務(wù)繁重、職責(zé)危險(xiǎn)，經(jīng)常面臨事故追責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的“火山口”。一些安全監(jiān)管局長(zhǎng)不愿意常年呆在這風(fēng)險(xiǎn)巨大且吃虧不討好的崗位上，上任不久，走渠道要求調(diào)走的事屢見不鮮。甚至一些未到齡的局長(zhǎng)主動(dòng)提出，寧愿去干虛職也不愿意當(dāng)安全監(jiān)管局局長(zhǎng)。這種不正常的體制現(xiàn)象，對(duì)于遏制重大和特大事故的發(fā)生，對(duì)于持續(xù)推動(dòng)安全生產(chǎn)形勢(shì)根本好轉(zhuǎn)，是非常不利的，必須予以解決。

習(xí)近平總書記于2013年7月18日提出，管行業(yè)必須管安全，管業(yè)務(wù)必須管安全，管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全。從頂層設(shè)計(jì)上提出了一崗雙責(zé)、齊抓共管的分工合理的安全生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任構(gòu)架，使安全生產(chǎn)的權(quán)、責(zé)、利更加匹配。這樣既減輕了安監(jiān)部門的壓力，也為安全生產(chǎn)工作下一步的健康發(fā)展打下了基礎(chǔ)。

五、安全生產(chǎn)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管”的基本要求

第一，黨政同責(zé)。“黨政”指的是中央和地方各級(jí)黨委和政府。地方各級(jí)黨委和政府包括從省一級(jí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道一級(jí)的黨政機(jī)關(guān)。另外，我國(guó)的居委會(huì)和村委會(huì)雖然是基層群眾性自治組織，但是由于其現(xiàn)實(shí)已經(jīng)具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的組織和管理職能，從政府和上級(jí)黨委那里獲得經(jīng)費(fèi)等支持，也建立了黨組織，在國(guó)家方針政策的上傳下達(dá)方面具有一定的作用，因此，在闡述“黨政”時(shí)也可將他們納入進(jìn)去。然而，群眾自治組織的特征決定了居委會(huì)、村委會(huì)及其黨組織的責(zé)任和地方各級(jí)黨政機(jī)關(guān)的責(zé)任又是不同的。

“同責(zé)”指的是無(wú)論是黨委還是政府部門，在安全生產(chǎn)管理或者監(jiān)管方面都有責(zé)任。如《鄭州市安全生產(chǎn)黨政同責(zé)制度》規(guī)定，黨政同責(zé)是指黨委、政府對(duì)安全生產(chǎn)工作共同負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；貴州和甘肅省委省政府提出，黨委負(fù)責(zé)人和政府負(fù)責(zé)人都是安全生產(chǎn)的第一責(zé)任人。當(dāng)黨委和政府違反了各自的職責(zé)時(shí)，都會(huì)承擔(dān)政治責(zé)任、紀(jì)律責(zé)任或者法律責(zé)任。但是，因?yàn)榈胤近h委和政府的作用和職責(zé)不同，二者承擔(dān)的政治、紀(jì)律、法律的后果不一定一致。所以，“同責(zé)”應(yīng)當(dāng)從分配職責(zé)時(shí)“同有職責(zé)”和違反職責(zé)時(shí)“同樣承擔(dān)責(zé)任”兩個(gè)方面來(lái)理解。各級(jí)行政首長(zhǎng)對(duì)于上級(jí)黨委或政府的要求和安排，對(duì)于同級(jí)黨委常委會(huì)的安全生產(chǎn)決議要貫徹落實(shí)，對(duì)于本行政區(qū)域的事項(xiàng)要負(fù)全責(zé)。在發(fā)生安全生產(chǎn)事故時(shí)，行政首長(zhǎng)要成為政府系統(tǒng)的第一責(zé)任人。如果黨委常委會(huì)部署了安全生產(chǎn)工作，各常委也盡到了聯(lián)系或者支持安全生產(chǎn)工作的職責(zé)，一般會(huì)免責(zé)；但如果發(fā)生重特大安全生產(chǎn)事故，且事故的發(fā)生與黨委的路線、政策、人事安排、工作部署和思想工作有關(guān)系，黨委負(fù)責(zé)人則要成為黨委系統(tǒng)內(nèi)的第一責(zé)任人。

第二，“齊抓共管”。指的是，各級(jí)黨委和政府以及黨委常委聯(lián)系或者分管的部門和政府副職首長(zhǎng)分管的部門，對(duì)于安全生產(chǎn)都要管、都要抓。只有這樣，才能解決好黨委內(nèi)部和政府內(nèi)部各部門之間的協(xié)調(diào)問題，真正建立綜合監(jiān)管與直接監(jiān)管相結(jié)合的有效責(zé)任體系。值得注意的是，最好先通過中共中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布決定的法制化方式予以固定，再由地方黨委和政府聯(lián)合發(fā)布決定的方式予以細(xì)化，但是，在中央決定缺乏的前提下，地方黨委和政府可以聯(lián)合進(jìn)行法制化的探索。

第三，黨委責(zé)任的到位。講“黨政同責(zé)”，追究省委書記、市委書記、縣委書記的安全生產(chǎn)責(zé)任，有一個(gè)難處，就是法律不涉及到黨，所有的法律針對(duì)的都是政府：中央人民政府和地方各級(jí)人民政府，不涉及到黨。但是，黨領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)國(guó)家，黨委口在我國(guó)的權(quán)力特別大。所以，當(dāng)安全生產(chǎn)事故處理了鎮(zhèn)長(zhǎng)、市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)，包括副市長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)、各個(gè)部委辦局的，人家心里很難受；黨委口的權(quán)力大，卻在發(fā)生事故的時(shí)候沒責(zé)任。所以，必須讓黨委口承擔(dān)起責(zé)任來(lái)，而國(guó)家的法律又不能給黨委施加壓力，那么，只能靠加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家立法的銜接和協(xié)調(diào)。通過黨內(nèi)法規(guī)，把各級(jí)黨委、地方黨委的安全生產(chǎn)責(zé)任規(guī)定下來(lái)。2013年黨內(nèi)發(fā)生了幾件大事，包括：其一，制訂了黨內(nèi)法規(guī)制定條例，原來(lái)是暫行條例，現(xiàn)在叫制定條例；其二，發(fā)布了黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要。