■挑戰(zhàn)五

環(huán)境質(zhì)量改善的復(fù)雜性突出，難度加大

我國空氣質(zhì)量惡化趨勢得到一定遏制，京津冀、長三角、珠三角等重點(diǎn)區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量改善初見成效，劣V類水質(zhì)斷面減少，大江大河水質(zhì)總體改善。但復(fù)合型、新老環(huán)境問題交織，復(fù)合型污染與二次污染相互耦合，傳統(tǒng)煤煙型污染與臭氧、PM2.5、VOCS等新老環(huán)境污染問題突發(fā)，生產(chǎn)性污染和生活消費(fèi)性污染疊加。

總體上看，我國污染的復(fù)雜性、嚴(yán)重性在世界范圍前所未遇，單一治理模式難以實(shí)現(xiàn)徹底根治，幾個(gè)污染因子控制無法滿足治理需求。實(shí)施水、氣污染減排的同時(shí)，已經(jīng)出現(xiàn)污染問題轉(zhuǎn)移到土壤和地下水的現(xiàn)象。汽車、住房等消費(fèi)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)方式轉(zhuǎn)型升級，既有生產(chǎn)、流通等環(huán)節(jié)的環(huán)境污染，也有消費(fèi)等生活型污染，環(huán)境問題復(fù)雜，結(jié)構(gòu)性污染突出。每年1100萬輛機(jī)動(dòng)車新增量加大了城市空氣質(zhì)量改善的壓力，內(nèi)河水體污染量大面廣，治理成本高。農(nóng)業(yè)污染源排放影響日益加大，但農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖、化肥農(nóng)藥施用、生活垃圾等帶來的環(huán)境污染分散、防治難，形勢十分嚴(yán)峻。

從客觀角度看，與上世紀(jì)中期環(huán)境狀況長周期相比，我國環(huán)境質(zhì)量仍然嚴(yán)重惡化，且部分地區(qū)、流域、城市環(huán)境質(zhì)量超標(biāo)嚴(yán)重，環(huán)境質(zhì)量短期全面達(dá)標(biāo)客觀上難以實(shí)現(xiàn)。數(shù)據(jù)顯示，2014年，執(zhí)行《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB 3095-2012）的161個(gè)城市中，達(dá)標(biāo)城市僅13個(gè)，占8.1%。北京市PM2.5平均濃度為86 μg/m3，而美國紐約市僅為14μg/m3左右。十大流域河流劣Ⅴ類水質(zhì)斷面仍有63個(gè)，地表水、地下水飲用水源地不達(dá)標(biāo)率仍有10.8%、13%。

以大氣污染防治為例，國際經(jīng)驗(yàn)表明，從大規(guī)模治理到達(dá)到空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)需要大約三四十年的時(shí)間。上世紀(jì)50年代美國發(fā)生了洛杉磯光化學(xué)煙霧事件，1970年出臺(tái)了《清潔空氣法》。經(jīng)過40多年綜合治理，美國PM2.5污染雖然已經(jīng)大幅降低，但是2011年監(jiān)測分析仍有121個(gè)縣（占全國4%左右縣）不能達(dá)到新標(biāo)準(zhǔn)。“十二五”以來，我國以治理灰霾為起點(diǎn)，開始大規(guī)模制定改善環(huán)境質(zhì)量的行動(dòng)策略，預(yù)期至少至2030年左右能夠顯著改善。

■挑戰(zhàn)六

環(huán)境質(zhì)量加速改善的訴求強(qiáng)烈

截至2013年，我國七大類產(chǎn)品、200多種工業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量已位居世界第一，傳統(tǒng)意義上的物質(zhì)文化需求同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾正得到一定程度的有效解決。隨著居民收入水平提升與中等收入人群數(shù)量擴(kuò)張，日益增長的環(huán)境公共服務(wù)需求與滯后的供給之間矛盾正迅速上升為當(dāng)今社會(huì)的主要矛盾的突出表現(xiàn)形式之一，環(huán)境公共服務(wù)水平、數(shù)量、質(zhì)量、方式及其均衡性等供需矛盾亟待解決。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社會(huì)公眾對灰霾問題改善可以接受的改善周期僅僅為5年左右。當(dāng)前，社會(huì)公眾對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知和防范意識(shí)越來越強(qiáng)，對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)容忍度越來越低，社會(huì)公眾的“可接受環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)水平”處于轉(zhuǎn)變期。預(yù)期至2020年，我國中等收入人群達(dá)到6億人左右，占比達(dá)到40%~45%，對環(huán)境安全、環(huán)境質(zhì)量改善訴求將更加強(qiáng)烈。

應(yīng)該說明的是，公眾對環(huán)境質(zhì)量的期盼有可能在一定程度上超越目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和資源環(huán)境稟賦，從而加大了對環(huán)境狀況動(dòng)態(tài)好轉(zhuǎn)的認(rèn)可難度。如何做好生態(tài)環(huán)境可達(dá)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)可承受、人民群眾可接受“三可”之間的平衡將是“十三五”規(guī)劃的難題。

■挑戰(zhàn)七

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)的難度大

環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域改革進(jìn)入深水區(qū)，受到體制機(jī)制制約加劇。環(huán)境保護(hù)的執(zhí)政理念不斷深化，日益成為國家意志，生態(tài)文明引領(lǐng)新的價(jià)值觀加速轉(zhuǎn)變，但經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境問題日益交織，法規(guī)、體制、機(jī)制、制度、政策“綠化”尚未形成，環(huán)保系統(tǒng)承受的要求與其支撐能力、調(diào)控手段存在一定差異，在夾縫中負(fù)重前行成為一種環(huán)保工作新常態(tài)。

環(huán)境管理交叉錯(cuò)配現(xiàn)象嚴(yán)重，多頭管理問題突出，職能交叉，執(zhí)法主體和監(jiān)測力量分散，統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境管理體制改革關(guān)系到多個(gè)部門職能權(quán)利，調(diào)整難度大。國家層面的53項(xiàng)主要生態(tài)環(huán)保職能中，40%在環(huán)保部門，60%分散在其他9個(gè)部門。在環(huán)保部門承擔(dān)的21項(xiàng)主要職責(zé)中，與其他部門交叉的占48%。環(huán)境保護(hù)缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制，國家環(huán)境保護(hù)的政策法規(guī)在少數(shù)地方得不到堅(jiān)決有效執(zhí)行，一些地方保護(hù)主義尚未得到有效根治。環(huán)境監(jiān)管力量與日益繁重的環(huán)保任務(wù)不相適應(yīng)。環(huán)境管理手段落后，保障條件不夠，治理能力不足，“小馬拉大車”現(xiàn)象還比較普遍。

■挑戰(zhàn)八

國際國內(nèi)環(huán)境問題統(tǒng)籌應(yīng)對難

2008年至今，盡管國際社會(huì)為解決環(huán)境問題付出了很大努力，全球環(huán)境問題少數(shù)有所緩解，但總體仍在惡化。目前環(huán)境問題已超越了傳統(tǒng)范疇，與國家政治、經(jīng)濟(jì)和安全等領(lǐng)域不斷相互滲透，一體化和復(fù)雜化程度日益增強(qiáng)，逐步演化成為承載政治、經(jīng)濟(jì)、外交、文化等諸多因素的復(fù)合體，環(huán)境利益成為國家核心利益的重要組成部分。氣候變化、土地退化、水資源危機(jī)、生物多樣性銳減、化學(xué)品污染等傳統(tǒng)環(huán)境問題并未得到有效解決，顆粒物、重金屬等新的環(huán)境問題又接踵而至，治理難度加大。我國周邊區(qū)域總體局勢趨穩(wěn)，我國成為眾多亞洲國家的最大貿(mào)易伙伴、最大出口市場和重要投資來源地，經(jīng)濟(jì)發(fā)展已惠及周邊百姓，但與周邊國家的環(huán)境摩擦隱患始終存在，持續(xù)加大多邊協(xié)同治理力度需求緊迫。“十三五”時(shí)期，國際國內(nèi)環(huán)境問題交互疊加，我國既要應(yīng)對國際氣候變化、環(huán)境履約，跨界大氣、水體污染問題，又要應(yīng)對國內(nèi)外廣泛關(guān)注的城市大氣灰霾、重金屬污染、水體污染、水質(zhì)安全等問題，協(xié)同治理、統(tǒng)籌解決的挑戰(zhàn)正在加大。

■應(yīng)對

加快推進(jìn)環(huán)保與管理方式方法、體制機(jī)制轉(zhuǎn)型

總體而言，“十三五”時(shí)期是青山綠水與金山銀山戰(zhàn)略抉擇的兩難期，也是化解短期增長壓力、實(shí)現(xiàn)發(fā)展轉(zhuǎn)型、污染防治的攻堅(jiān)期、相持期，還可能是環(huán)境質(zhì)量改善速度和老百姓需求差距最大、資源環(huán)境瓶頸約束和發(fā)展矛盾最尖銳的困難期。環(huán)境保護(hù)既要積極關(guān)注、主動(dòng)應(yīng)對發(fā)展新階段、新形勢的影響，又要深入挖掘污染防治潛力，加大環(huán)境治理力度，統(tǒng)籌區(qū)域環(huán)境公共服務(wù)水平，妥善化解各類環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，制定差異化的管理目標(biāo)及政策，加快滿足百姓對藍(lán)天、綠水、青山的環(huán)境訴求，應(yīng)對的難度及挑戰(zhàn)將明顯增大。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，“十三五”時(shí)期也存在一定機(jī)遇。體現(xiàn)在：經(jīng)濟(jì)增速換擋至中高速，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向服務(wù)業(yè)優(yōu)化，預(yù)計(jì)2020年三產(chǎn)比重提高到52%左右，基本實(shí)現(xiàn)工業(yè)化。重工業(yè)快速發(fā)展的勢頭將放緩，粗鋼、銅、鋁、鉛、鋅等主要產(chǎn)品產(chǎn)量將在“十三五”左右陸續(xù)達(dá)到峰值平臺(tái)期，城鎮(zhèn)化率增速趨穩(wěn)，能源新增量減少，煤炭峰值或提前到來，環(huán)境壓力高位舒緩。同時(shí)，生態(tài)管理體制機(jī)制厘清、生態(tài)文明制度建設(shè)取得標(biāo)志性成效。歷經(jīng)多年持續(xù)治污，環(huán)境保護(hù)有望迎來走向環(huán)境質(zhì)量明顯改善的窗口期。

環(huán)境保護(hù)工作需要積極利用有利條件，妥善面對各方風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，積極有為，主動(dòng)適應(yīng)新常態(tài)，加快推進(jìn)環(huán)境保護(hù)與管理方式方法、體制機(jī)制轉(zhuǎn)型。

一是充分發(fā)揮部門一崗雙責(zé)機(jī)制的作用，協(xié)同推進(jìn)新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和綠色化，把“五位一體”總體戰(zhàn)略部署做實(shí)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)綠色化與綠色產(chǎn)業(yè)化同步、資源環(huán)境聯(lián)動(dòng)，在治標(biāo)的同時(shí)更多地謀劃治本之策，重點(diǎn)突破體制機(jī)制障礙，加快建立生態(tài)文明制度。

二是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境空間分級管控，打造主體功能區(qū)2.0版。劃定并嚴(yán)守生態(tài)紅線，確保生態(tài)空間、生活空間、生產(chǎn)空間均衡有序，守住中西部地區(qū)的環(huán)境準(zhǔn)入條件和標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)防產(chǎn)業(yè)污染轉(zhuǎn)移，保護(hù)好國家生態(tài)屏障，積極推進(jìn)環(huán)境基本公共服務(wù)均等化，統(tǒng)籌國際國內(nèi)環(huán)境問題，保障國家環(huán)境安全。

三是堅(jiān)持并固化大氣、水、土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃的核心思想，將質(zhì)量改善作為“十三五”首要任務(wù)與主線，突出重點(diǎn)，打好遏制黑臭水體、灰霾天氣攻堅(jiān)戰(zhàn)，持之以恒地打好環(huán)境質(zhì)量改善的持久戰(zhàn)，推行信息公開和社會(huì)共治，合理引導(dǎo)公眾環(huán)境預(yù)期，讓人民群眾有切實(shí)的環(huán)境質(zhì)量改善獲得感。

四是在管理思路上堅(jiān)持分區(qū)分類精細(xì)化管理，系統(tǒng)施治，在嚴(yán)控增量的同時(shí)多削減存量，強(qiáng)化質(zhì)量、總量、風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同推進(jìn)，多污染物協(xié)同治理，精準(zhǔn)發(fā)力，增加治污減排、綜合治理的針對性、有效性。

五是在環(huán)境治理方式上，要從政府主導(dǎo)向社會(huì)共治、多方制衡轉(zhuǎn)變，自上而下與自下而上相結(jié)合，政府、市場兩手發(fā)力，倒逼與激勵(lì)并重，實(shí)現(xiàn)環(huán)境良治，確保實(shí)現(xiàn)與全面建成小康社會(huì)相適應(yīng)的環(huán)境目標(biāo)要求。