“十三五”時期是我國全面建成小康社會的關(guān)鍵時期，也是深化創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)同發(fā)展及綠色發(fā)展的重要時期，環(huán)境保護面臨難得的戰(zhàn)略機遇期。但當前經(jīng)濟增長明顯放緩，穩(wěn)增長任務(wù)艱巨，新舊增長模式拉鋸激烈，系統(tǒng)性風險加劇，多重矛盾相互疊加影響。環(huán)境保護既要應(yīng)對工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展、結(jié)構(gòu)調(diào)整及資源能源消耗等外部條件的新變化、新轉(zhuǎn)折，也要著力解決自身容量超載、環(huán)境質(zhì)量改善復(fù)雜、區(qū)域分異加大、百姓訴求強烈等難題?？傮w而言，“十三五”時期環(huán)境保護面臨的形勢最為復(fù)雜，環(huán)境管理的體制機制、管理方式和思路等轉(zhuǎn)型需求更為迫切，妥善應(yīng)對難度明顯加大，需要認真梳理、深入分析、審慎對待。

結(jié)合“十三五”規(guī)劃前期研究成果、國家自然科學基金的《“十三五”時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展若干重大問題的政策研究》等課題研究，我們認為，“十三五”時期環(huán)境保護主要面臨八大挑戰(zhàn)。

■挑戰(zhàn)一

工業(yè)化、城鎮(zhèn)化雙輪驅(qū)動的環(huán)境壓力大

目前我國經(jīng)濟總體進入工業(yè)化后期、城鎮(zhèn)化中后期階段，工業(yè)化綜合指數(shù)達到了66（2010年），城鎮(zhèn)化率達到54.8%（2014年）。黨的十八大提出到2020年我國將基本實現(xiàn)工業(yè)化，國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃提出到2020年我國城鎮(zhèn)化率將達到60%。從發(fā)展形勢看，“十三五”時期工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程仍將處于推進階段，速度將有所放緩，鋼鐵、水泥等重化工業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)能峰值將陸續(xù)到達，能源消費將延續(xù)低速低量增長，煤炭峰值將在2020年左右來臨，對環(huán)境的壓力整體有所減輕。但是，多年增長的總量基數(shù)顯著增大，預(yù)期至2020年我國將新增6000萬左右的城鎮(zhèn)人口，帶來固定資產(chǎn)投資、城鎮(zhèn)生活型污染排放以及城市生態(tài)空間安全格局壓力持續(xù)增長。我國完成全階段工業(yè)化過程節(jié)點預(yù)測在2030年左右，城鎮(zhèn)化基本穩(wěn)定節(jié)點在2030年，未來5年還將是資源能源支撐工業(yè)化完成、經(jīng)濟爬坡過坎、城鎮(zhèn)化進程推進的重要階段，帶來的污染排放新增壓力仍將處于高位水平。而前期快速工業(yè)化進程下累積的多個經(jīng)濟發(fā)展階段的環(huán)境問題數(shù)量巨大、成因復(fù)雜，尚未得到有效解決。新老問題、新舊壓力疊加，應(yīng)對難度及風險明顯加大。

■挑戰(zhàn)二

方式轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與結(jié)構(gòu)優(yōu)化任務(wù)艱巨

我國創(chuàng)新發(fā)展、綠色發(fā)展等正進入深化階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得積極進展，單位GDP能耗、水耗、電耗以及主要污染物排放正處于持續(xù)下降階段，工業(yè)化完成之后經(jīng)濟增長對環(huán)境的正面效應(yīng)將逐步顯現(xiàn)出來，環(huán)境保護的潛在利好因素正逐步顯現(xiàn)正向作用。但我國經(jīng)濟增長主要依賴資源過度開發(fā)和利用，資源能源高消耗、污染排放高強度、產(chǎn)出和效益低下的特征明顯，這種狀態(tài)在5年時間實現(xiàn)轉(zhuǎn)變的難度較大。

當前經(jīng)濟增長下行壓力加大，發(fā)展路徑瓶頸顯現(xiàn)，地方政府更容易強化組織功能，抑制社會的自主功能，對依靠投資等傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展方式的路徑依賴需求增加。結(jié)構(gòu)調(diào)整的國際經(jīng)驗表明，第二產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)會呈現(xiàn)交替發(fā)展，高耗能行業(yè)進入平臺期而不會迅速回落?，F(xiàn)階段我國制造業(yè)綜合競爭力指數(shù)接近80，預(yù)測2020年將達到95左右，但僅達到美國、德國、日本工業(yè)化中期的水平，即上世紀80年代水平，由制造業(yè)大國整體轉(zhuǎn)型升級為制造業(yè)強國需要30多年時間。主要產(chǎn)品在全球價值鏈中附加值偏低，加上屬于工業(yè)化階段壓縮較短的國家，落后產(chǎn)能、過剩產(chǎn)能問題突出，預(yù)期“十三五”時期產(chǎn)業(yè)、能源等結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛短期仍將持續(xù)，化解落后產(chǎn)能仍將是主要任務(wù)，環(huán)境保護與發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、結(jié)構(gòu)調(diào)整仍將處于戰(zhàn)略相持階段。

■挑戰(zhàn)三

區(qū)域發(fā)展不均衡與環(huán)境問題分異交織

不同發(fā)展階段對增長的動力支撐條件存在差異，進而對環(huán)境污染排放的影響存在顯著不同，環(huán)境污染在時間、空間上差異大。

我國區(qū)域發(fā)展階段參差不齊，如北京、上海已經(jīng)進入后工業(yè)化階段，東部已經(jīng)進入工業(yè)化后期，但中西部地區(qū)基本處于工業(yè)化中期階段，個別自治區(qū)仍處于工業(yè)化初期，東、中、西部完成工業(yè)化進程相差10年左右。近年來中西部地區(qū)固定資產(chǎn)投資遠高于東部地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施的邊際產(chǎn)出要低于東部地區(qū)，中西部地區(qū)以投資拉動經(jīng)濟粗放式增長的動能較強，中西部地區(qū)結(jié)構(gòu)重化特征延續(xù)，部分行業(yè)產(chǎn)能過剩可能會加劇。2014年以來，環(huán)境保護部審批的重化工項目中，中西部地區(qū)項目投資占全國的77.8%，其中2015年第一季度上升至81.9%。西部新疆、青海、甘肅等省區(qū)的規(guī)劃和項目建設(shè)集中在石油化工、有色冶金和電力行業(yè)；中部地區(qū)集中在裝備制造、石油化工、鋼鐵、有色冶金、煤炭及電力、建材等基礎(chǔ)能源原材料行業(yè)。涉重產(chǎn)能從東中部向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移、從重點區(qū)域向非重點區(qū)域轉(zhuǎn)移問題比較突出。

預(yù)計內(nèi)蒙古、山西、安徽、山東、云南、陜西、青海、貴州等省實現(xiàn)重點區(qū)域和非重點區(qū)域重金屬排放量控制目標的難度很大。再加上西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境敏感度高、監(jiān)管能力弱，環(huán)境保護壓力明顯加大。

■挑戰(zhàn)四

環(huán)境污染逼近臨界，環(huán)境風險易發(fā)高發(fā)態(tài)勢明顯

我國經(jīng)濟長期高位增長，支撐增長的動力之一是“資源低價、環(huán)境無價”的環(huán)境紅利，大量貿(mào)易順差和資源環(huán)境逆差同時并存，資源能源、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護等領(lǐng)域的“弦”一直繃得過緊，多階段、多領(lǐng)域、多類型問題長期累積疊加。

我國單位面積煤炭消費強度遠高于發(fā)達國家，是美國人均GDP基本類似的歷史同期（1979年）的5倍，京津冀、長三角當前煤炭消費強度是歐洲人均GDP基本類似的歷史同期4倍左右（德國1980年，英國1987年）。化學需氧量、氨氮排放量是環(huán)境容量的1.6倍、5.6倍，約1/3河道超載，已超過或逼近承載上限。區(qū)域大氣氧化性、水體富營養(yǎng)化、江河源頭生態(tài)平衡等很多環(huán)境問題已經(jīng)處于臨界狀態(tài)，敏感性加大。2014年，61個湖（庫）富營養(yǎng)化比例達到24.6%。從單位水資源污染物負荷看，海河、淮河和黃河流域的單位水資源化學需氧量負荷分別為39.67 mg/L、29.30 mg/L和15.76 mg/L，分別達到全國平均值的6.1、4.2和2.2倍。經(jīng)濟增長持續(xù)放緩，原來被經(jīng)濟繁榮掩蓋的環(huán)境問題、難題、風險正突出顯現(xiàn)。“小事故大災(zāi)難、小污染大危害”正成為環(huán)境保護新常態(tài)。

我國攤大餅式土地城鎮(zhèn)化、大拆大建帶來區(qū)域、城市土地開發(fā)強度加大，土地斑塊破碎程度和土地利用功能混亂程度高，格局性污染特點突出。