李曉安 首都經濟貿易大學法學院教授、博士生導師

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本次報告的內容為“國泰民安——《國家安全法》學習體會”。

一、《國家安全法》出臺的背景

《中華人民共和國國家安全法》于2015年7月1日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過。《國家安全法》的通過對我國的國家安全環(huán)境、民生建設、人權保障、中華民族的偉大復興、以及實現“中國夢”具有重大意義。

那么什么是國家安全？

我國《國家安全法》第二條規(guī)定：國家安全是指國家政權、主權、統一和領土完整、人民福祉、經濟社會可持續(xù)發(fā)展和國家其他重大利益相對處于沒有危險和不受內外威脅的狀態(tài)，以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的一種能力。從法律概念上可以理解為，國家安全是指一國法律所確認和保護的國家權益有機統一性、整體性免受任何勢力侵害的一種狀況。

（一）通過制定法律來維護國家安全是各國通行的做法

1.美國的《國家安全法》

國家安全作為正式制度是1947年美國國會頒布的世界上第一部《國家安全法》，以及據此組成了“國家安全委員會”。在這之后，世界各國政府和法律文件中開始陸續(xù)出現“國家安全”的字樣。“國家安全”概念在提出之初，主要是為了解決國家在戰(zhàn)爭或武裝沖突中的安全問題，保證國家在軍事對抗中的安全，也就是說傳統的國家安全是純粹的軍事領域當中的一個概念——保衛(wèi)國家不受侵略，維護主權統一、完整和和平。

隨著國際社會的發(fā)展，國家安全問題也由純粹的軍事領域問題轉變?yōu)閺碗s的多元化問題，《國家安全法》的主要關注點也轉移到“非軍事領域”，包括能源危機、跨國犯罪、恐怖主義、和平演變、種族沖突等。因此當今的國家安全不僅指政治安全、軍事安全，還包括經濟安全、文化安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全等。

當今世界主要國家都已經頒布了本國的《國家安全法》。比如美國的《國家安全法》立法歷史比較悠久，有比較健全的法律體系和比較完善的制度機制。

美國在1947年制定《國家安全法》之前，并沒有明確的國家安全概念和法律。在第一次世界大戰(zhàn)中，美國為了應對參戰(zhàn)之后德國間諜、特工人員從事情報工作的問題，于1917年頒布了間諜法，隨后又通過了《與敵通商法》、《懲治破壞活動法》、《懲治叛亂法》，通過上述的法案，政府獲得了對輿論宣傳、商業(yè)活動、民間活動較為廣泛的監(jiān)管權力。由于戰(zhàn)時的特殊情況，上述法案在一定程度上被濫用。政府通過廣泛的權力，干涉了公民正常的言論自由，部分工會組織的活動也被作為叛亂行為，遭到政府鎮(zhèn)壓。由于戰(zhàn)爭在1919年結束，1920年限制公民基本的言論自由的條款被美國國會通過立法的方式予以廢除。

在二戰(zhàn)期間，由于戰(zhàn)爭的需要，美國在國家安全方面的立法又迎來了另外一次高潮，對日裔美國人進行監(jiān)控、敵僑登記等制度被國會認可，并且美國的最高法院在戰(zhàn)爭期間認可了敵僑登記行為。隨著戰(zhàn)爭的結束，對日裔僑民的監(jiān)控和軍事管理也就結束了。

以1947年美國的《國家安全法》為標志，國家安全的概念被正式提出。美國《國家安全法》頒布伊始，就是對美國國家安全的各個事項予以全面地規(guī)范，包括規(guī)范了美國二戰(zhàn)中形成的國家安全機構的相關權限，對美國軍事力量的統帥進行重組，并且設立了國家軍事部，后來改稱為“國防部”，設置了美國國家安全委員會，對國家安全人員的管理、權限進行規(guī)定，并對國家安全機構的監(jiān)督、情報安全、情報活動責任進行了詳細的規(guī)定。美國的《國家安全法》通過多次修正，規(guī)則逐步細化，以適應環(huán)境變化對國家安全的新需要。

2001年，受“9·11事件”的影響，美國國會通過《愛國者法案》，放松了對情報部門的監(jiān)管，并且將監(jiān)聽的范圍予以擴展，覆蓋了恐怖組織、極端組織。同時，美國監(jiān)聽范圍又借此擴大化并針對許多國家的領導人，引起了國際社會的強烈不滿。2002年，為了應對“9·11事件”，美國通過了《國土安全法案》，成立了國土安全部，負責美國本土的安全工作，并且就反恐、保護公民安全、防止惡性的恐怖襲擊發(fā)生等問題，加強了國家安全部門的職能。

2.俄羅斯的《國家安全法》

前蘇聯于1984年頒布了《關于禁止向外國提供情報的法令》，這是一部旨在制止前蘇聯公民向外國人出賣情報，而不是針對傳統的間諜行為的法令。同年還頒布有《關于修改追究國事罪刑事責任的法令》，對煽動破壞和推翻蘇維埃國家制度、挑動民族仇視、制造恐怖或破壞行動者追究刑事責任。1987年，蘇聯開始制定《國家安全法》和《國家安全委員會條例》。1991年頒布了《蘇聯國家安全機關法》，將蘇聯國家安全機關的組成、職權及其工作人員的法律地位、社會保障、對國家安全機關活動的監(jiān)督等問題法律化。

在蘇聯解體之后，俄羅斯接管了蘇聯的國家安全機關，僅在1992年，就頒布了四部有關國家安全的法律：《俄羅斯聯邦國家安全法》、《俄羅斯聯邦偵緝行動法》、《俄羅斯聯邦國家安全機關法》、《俄羅斯聯邦對外情報機關法》。并且制定了多個有關國家安全機構組織條例，如1994年頒布的《反間諜局條例》等。

2010年，為了適應新世紀國際形勢和國家安全的新特點，俄羅斯在2010年12月出臺了新的《俄聯邦安全法》，相對于前一部《國家安全法》，俄羅斯聯邦的新安全法對國家安全委員會的機構組成、職能、運作機制進行了極為詳細的規(guī)定，將預防或防止事態(tài)擴大作為應對新國家安全觀念的全新方式。新的國家安全體制強調總統和國家安全委員會之間的互動關系，強調兩者的配合和具體的職能劃分。

另外，俄羅斯聯邦對國家安全值得關注的一點是《俄羅斯聯邦安全觀》和《2020年前俄羅斯聯邦安全戰(zhàn)略》，這兩部文件均是由官方起草的，總統對相關內容進行了審查，其中對俄羅斯聯邦的安全觀和新世紀的安全戰(zhàn)略進行了總體的規(guī)劃。

3.一些亞洲國家的《國家安全法》

亞洲國家中，韓國有關國家安全方面的法律、法規(guī)比較完備，除有《刑法》、《軍事刑法》、《軍事機密保護法》、《國家保安法》等法律對危害國家安全的反國家行為進行打擊、制裁外，還于1961年以美國中央情報局為藍本組建了中央情報部，制定了《中央情報部法》。1980年，將中央情報部更改為國家安全企劃部，修改后的《中央情報部法》也改稱為《國家安全企劃部法》。1981年再次對《國家安全企劃部法》進行修改，修改后的《國家安全企劃部法》條文簡約，內容全面，主要規(guī)定了韓國國家安全企劃部的組織、職權以及有效進行國家安全工作的必要保障。

印度也頒布有《國家安全法》，并于1984年對該法進行了修正。該法一個主要特征是對印度國內反社會、反國家分子、極端主義分子和恐怖分子的預防性拘留條例。除此以外，印度有關國家安全的法律規(guī)范還在其《刑法》《刑事訴訟法》《印度防務法》《維持國內安全法》等法律法規(guī)當中有所體現。

蒙古國于1992年也頒布了《國家安全法》，明確保障國家安全的基本原則，規(guī)定了國家安全機關的職權和公民應盡的義務。泰國于1974年也制定了《國家安全條例》，目前正在制定《國家安全法》。土耳其、伊拉克等國家都規(guī)定有國家安全方面的法律。

以上可以看出，通過制定法律來維護國家安全是各國通行的做法。

（二）我國與國家安全有關的立法

那么我國與國家安全有關的立法是怎么樣的呢？

我國第一部與國家安全有關的立法是1988年9月5日公布、1989年5月1日實施的《中華人民共和國保守國家秘密法》，該法已經被修訂，這部法律主要解決國家秘密的界定、保護和泄露懲罰等問題。

第二部是1993年2月22日公布并實施的《中華人民共和國國家安全法》，該法已經廢止，但是這部法律是第一次對于國家安全問題比較明確的立法。這部法律主要針對間諜行為、出賣情報等危害國家安全的行為進行規(guī)范。這部法律對于中國的國家安全立法的法治建設具有重要的里程碑意義。

第三部是2007年8月30日公布、2007年11月1日實施的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》，該法主要是涉及國家安全工作的突發(fā)事件應對。對突發(fā)事件的應對負責機構、應對機制、監(jiān)控、處理、善后等程序問題進行了規(guī)定，該法不完全是國家安全領域的法律，也涉及社會突發(fā)事件問題。

第四部是2010年4月29日公布、2010年10月1日實施的《中華人民共和國保守國家秘密法(2010修訂版)》，該法主要是針對原有的《保守國家秘密法》進行的修訂，詳細地規(guī)定了國家秘密的范圍，設定了國家秘密的密級，并就保密制度、監(jiān)管制度、相關法律責任進行了系統的規(guī)定。這也是一部比較完善、科學的關于國家秘密保護的立法。

第五部是2011年10月29日公布的《全國人大常委會關于加強反恐怖工作有關問題的決定》，該決定對恐怖主義行為進行了明確的定義，對反恐工作的負責機構、反恐工作的具體開展方式進行了一定的規(guī)范。

第六部是2014年11月1日公布并實施的《中華人民共和國反間諜法》，該法可以視為是對1993年的《國家安全法》的更新和延續(xù)，將原《國家安全法》涉及的反間諜行為進行規(guī)范，為新的《國家安全法》的出臺創(chuàng)造了條件。

關于國家安全的第七部法律是2015年7月1日公布并實施的《中華人民共和國國家安全法》，該法是對國家安全問題較為系統和全面的法律規(guī)定。對國家安全的概念、任務、職責、安全制度、保障機制、公民和組織的權利義務進行了全方位的系統化規(guī)定，改變了原有《國家安全法》僅僅針對間諜行為的規(guī)定，解決了國家安全的定義過窄的問題，將國家安全的相關問題全部納入到了法律規(guī)范的范圍。也就是說在2015年7月1日《國家安全法》公布之前，中國是世界上主要國家當中唯一一個沒有綜合性《國家安全法》的國家。而我們在前面介紹當中也應該知道，通過制定法律來維護國家安全是各國通行的做法。

那么2015年7月1日《國家安全法》頒布的意義是什么呢？

當前我國正在處于發(fā)展關鍵期、改革攻堅期、矛盾凸顯期，許多經濟社會問題相互疊加，人民內部的各種矛盾相互交織，國內、國際的相互問題進行傳導，境內外的勢力借經濟全球化、全球網絡化深入發(fā)展之機，對我國進行意識形態(tài)的攻勢，且目標明確。境內外的各種勢力變本加厲地制造各種恐怖事件，挑撥激化各種民族矛盾，嚴重危害了社會的和諧和穩(wěn)定，維護國家政治安全和社會穩(wěn)定的難度日益加大。我國面臨的國家安全風險和挑戰(zhàn)與過去相比是非常復雜的。傳統的國家安全問題，也面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。國際和周邊安全環(huán)境的復雜性，給我們國家安全帶來一些新問題。美國推進亞太“再平衡”戰(zhàn)略也影響到了我國安全，并且來自海洋的威脅呈日益上升的趨勢，使得我們國家周邊熱點問題進入新一輪集中爆發(fā)期。因此，維護國內安全環(huán)境任務更加艱巨。同時，我國安全問題的聯動性、整體性增強，客觀上增大了維護國家安全的難度。而非傳統國家安全方面，比如經濟安全、信息安全、網絡安全、生態(tài)安全等問題也日益凸顯。因此有必要出臺一部立足全局、統領國家安全各領域的基礎性、全局性、綜合性法律，以適應我國維護國家安全的新形勢的需要。