李曉安 首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師

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本次報(bào)告的內(nèi)容為“國泰民安——《國家安全法》學(xué)習(xí)體會(huì)”。

一、《國家安全法》出臺(tái)的背景

《中華人民共和國國家安全法》于2015年7月1日第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議通過?！秶野踩ā返耐ㄟ^對(duì)我國的國家安全環(huán)境、民生建設(shè)、人權(quán)保障、中華民族的偉大復(fù)興、以及實(shí)現(xiàn)“中國夢(mèng)”具有重大意義。

那么什么是國家安全？

我國《國家安全法》第二條規(guī)定：國家安全是指國家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人民福祉、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和國家其他重大利益相對(duì)處于沒有危險(xiǎn)和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài)，以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的一種能力。從法律概念上可以理解為，國家安全是指一國法律所確認(rèn)和保護(hù)的國家權(quán)益有機(jī)統(tǒng)一性、整體性免受任何勢(shì)力侵害的一種狀況。

（一）通過制定法律來維護(hù)國家安全是各國通行的做法

1.美國的《國家安全法》

國家安全作為正式制度是1947年美國國會(huì)頒布的世界上第一部《國家安全法》，以及據(jù)此組成了“國家安全委員會(huì)”。在這之后，世界各國政府和法律文件中開始陸續(xù)出現(xiàn)“國家安全”的字樣。“國家安全”概念在提出之初，主要是為了解決國家在戰(zhàn)爭(zhēng)或武裝沖突中的安全問題，保證國家在軍事對(duì)抗中的安全，也就是說傳統(tǒng)的國家安全是純粹的軍事領(lǐng)域當(dāng)中的一個(gè)概念——保衛(wèi)國家不受侵略，維護(hù)主權(quán)統(tǒng)一、完整和和平。

隨著國際社會(huì)的發(fā)展，國家安全問題也由純粹的軍事領(lǐng)域問題轉(zhuǎn)變?yōu)閺?fù)雜的多元化問題，《國家安全法》的主要關(guān)注點(diǎn)也轉(zhuǎn)移到“非軍事領(lǐng)域”，包括能源危機(jī)、跨國犯罪、恐怖主義、和平演變、種族沖突等。因此當(dāng)今的國家安全不僅指政治安全、軍事安全，還包括經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全等。

當(dāng)今世界主要國家都已經(jīng)頒布了本國的《國家安全法》。比如美國的《國家安全法》立法歷史比較悠久，有比較健全的法律體系和比較完善的制度機(jī)制。

美國在1947年制定《國家安全法》之前，并沒有明確的國家安全概念和法律。在第一次世界大戰(zhàn)中，美國為了應(yīng)對(duì)參戰(zhàn)之后德國間諜、特工人員從事情報(bào)工作的問題，于1917年頒布了間諜法，隨后又通過了《與敵通商法》、《懲治破壞活動(dòng)法》、《懲治叛亂法》，通過上述的法案，政府獲得了對(duì)輿論宣傳、商業(yè)活動(dòng)、民間活動(dòng)較為廣泛的監(jiān)管權(quán)力。由于戰(zhàn)時(shí)的特殊情況，上述法案在一定程度上被濫用。政府通過廣泛的權(quán)力，干涉了公民正常的言論自由，部分工會(huì)組織的活動(dòng)也被作為叛亂行為，遭到政府鎮(zhèn)壓。由于戰(zhàn)爭(zhēng)在1919年結(jié)束，1920年限制公民基本的言論自由的條款被美國國會(huì)通過立法的方式予以廢除。

在二戰(zhàn)期間，由于戰(zhàn)爭(zhēng)的需要，美國在國家安全方面的立法又迎來了另外一次高潮，對(duì)日裔美國人進(jìn)行監(jiān)控、敵僑登記等制度被國會(huì)認(rèn)可，并且美國的最高法院在戰(zhàn)爭(zhēng)期間認(rèn)可了敵僑登記行為。隨著戰(zhàn)爭(zhēng)的結(jié)束，對(duì)日裔僑民的監(jiān)控和軍事管理也就結(jié)束了。

以1947年美國的《國家安全法》為標(biāo)志，國家安全的概念被正式提出。美國《國家安全法》頒布伊始，就是對(duì)美國國家安全的各個(gè)事項(xiàng)予以全面地規(guī)范，包括規(guī)范了美國二戰(zhàn)中形成的國家安全機(jī)構(gòu)的相關(guān)權(quán)限，對(duì)美國軍事力量的統(tǒng)帥進(jìn)行重組，并且設(shè)立了國家軍事部，后來改稱為“國防部”，設(shè)置了美國國家安全委員會(huì)，對(duì)國家安全人員的管理、權(quán)限進(jìn)行規(guī)定，并對(duì)國家安全機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、情報(bào)安全、情報(bào)活動(dòng)責(zé)任進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。美國的《國家安全法》通過多次修正，規(guī)則逐步細(xì)化，以適應(yīng)環(huán)境變化對(duì)國家安全的新需要。

2001年，受“9·11事件”的影響，美國國會(huì)通過《愛國者法案》，放松了對(duì)情報(bào)部門的監(jiān)管，并且將監(jiān)聽的范圍予以擴(kuò)展，覆蓋了恐怖組織、極端組織。同時(shí)，美國監(jiān)聽范圍又借此擴(kuò)大化并針對(duì)許多國家的領(lǐng)導(dǎo)人，引起了國際社會(huì)的強(qiáng)烈不滿。2002年，為了應(yīng)對(duì)“9·11事件”，美國通過了《國土安全法案》，成立了國土安全部，負(fù)責(zé)美國本土的安全工作，并且就反恐、保護(hù)公民安全、防止惡性的恐怖襲擊發(fā)生等問題，加強(qiáng)了國家安全部門的職能。

2.俄羅斯的《國家安全法》

前蘇聯(lián)于1984年頒布了《關(guān)于禁止向外國提供情報(bào)的法令》，這是一部旨在制止前蘇聯(lián)公民向外國人出賣情報(bào)，而不是針對(duì)傳統(tǒng)的間諜行為的法令。同年還頒布有《關(guān)于修改追究國事罪刑事責(zé)任的法令》，對(duì)煽動(dòng)破壞和推翻蘇維埃國家制度、挑動(dòng)民族仇視、制造恐怖或破壞行動(dòng)者追究刑事責(zé)任。1987年，蘇聯(lián)開始制定《國家安全法》和《國家安全委員會(huì)條例》。1991年頒布了《蘇聯(lián)國家安全機(jī)關(guān)法》，將蘇聯(lián)國家安全機(jī)關(guān)的組成、職權(quán)及其工作人員的法律地位、社會(huì)保障、對(duì)國家安全機(jī)關(guān)活動(dòng)的監(jiān)督等問題法律化。

在蘇聯(lián)解體之后，俄羅斯接管了蘇聯(lián)的國家安全機(jī)關(guān)，僅在1992年，就頒布了四部有關(guān)國家安全的法律：《俄羅斯聯(lián)邦國家安全法》、《俄羅斯聯(lián)邦偵緝行動(dòng)法》、《俄羅斯聯(lián)邦國家安全機(jī)關(guān)法》、《俄羅斯聯(lián)邦對(duì)外情報(bào)機(jī)關(guān)法》。并且制定了多個(gè)有關(guān)國家安全機(jī)構(gòu)組織條例，如1994年頒布的《反間諜局條例》等。

2010年，為了適應(yīng)新世紀(jì)國際形勢(shì)和國家安全的新特點(diǎn)，俄羅斯在2010年12月出臺(tái)了新的《俄聯(lián)邦安全法》，相對(duì)于前一部《國家安全法》，俄羅斯聯(lián)邦的新安全法對(duì)國家安全委員會(huì)的機(jī)構(gòu)組成、職能、運(yùn)作機(jī)制進(jìn)行了極為詳細(xì)的規(guī)定，將預(yù)防或防止事態(tài)擴(kuò)大作為應(yīng)對(duì)新國家安全觀念的全新方式。新的國家安全體制強(qiáng)調(diào)總統(tǒng)和國家安全委員會(huì)之間的互動(dòng)關(guān)系，強(qiáng)調(diào)兩者的配合和具體的職能劃分。

另外，俄羅斯聯(lián)邦對(duì)國家安全值得關(guān)注的一點(diǎn)是《俄羅斯聯(lián)邦安全觀》和《2020年前俄羅斯聯(lián)邦安全戰(zhàn)略》，這兩部文件均是由官方起草的，總統(tǒng)對(duì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了審查，其中對(duì)俄羅斯聯(lián)邦的安全觀和新世紀(jì)的安全戰(zhàn)略進(jìn)行了總體的規(guī)劃。

3.一些亞洲國家的《國家安全法》

亞洲國家中，韓國有關(guān)國家安全方面的法律、法規(guī)比較完備，除有《刑法》、《軍事刑法》、《軍事機(jī)密保護(hù)法》、《國家保安法》等法律對(duì)危害國家安全的反國家行為進(jìn)行打擊、制裁外，還于1961年以美國中央情報(bào)局為藍(lán)本組建了中央情報(bào)部，制定了《中央情報(bào)部法》。1980年，將中央情報(bào)部更改為國家安全企劃部，修改后的《中央情報(bào)部法》也改稱為《國家安全企劃部法》。1981年再次對(duì)《國家安全企劃部法》進(jìn)行修改，修改后的《國家安全企劃部法》條文簡(jiǎn)約，內(nèi)容全面，主要規(guī)定了韓國國家安全企劃部的組織、職權(quán)以及有效進(jìn)行國家安全工作的必要保障。

印度也頒布有《國家安全法》，并于1984年對(duì)該法進(jìn)行了修正。該法一個(gè)主要特征是對(duì)印度國內(nèi)反社會(huì)、反國家分子、極端主義分子和恐怖分子的預(yù)防性拘留條例。除此以外，印度有關(guān)國家安全的法律規(guī)范還在其《刑法》《刑事訴訟法》《印度防務(wù)法》《維持國內(nèi)安全法》等法律法規(guī)當(dāng)中有所體現(xiàn)。

蒙古國于1992年也頒布了《國家安全法》，明確保障國家安全的基本原則，規(guī)定了國家安全機(jī)關(guān)的職權(quán)和公民應(yīng)盡的義務(wù)。泰國于1974年也制定了《國家安全條例》，目前正在制定《國家安全法》。土耳其、伊拉克等國家都規(guī)定有國家安全方面的法律。

以上可以看出，通過制定法律來維護(hù)國家安全是各國通行的做法。

（二）我國與國家安全有關(guān)的立法

那么我國與國家安全有關(guān)的立法是怎么樣的呢？

我國第一部與國家安全有關(guān)的立法是1988年9月5日公布、1989年5月1日實(shí)施的《中華人民共和國保守國家秘密法》，該法已經(jīng)被修訂，這部法律主要解決國家秘密的界定、保護(hù)和泄露懲罰等問題。

第二部是1993年2月22日公布并實(shí)施的《中華人民共和國國家安全法》，該法已經(jīng)廢止，但是這部法律是第一次對(duì)于國家安全問題比較明確的立法。這部法律主要針對(duì)間諜行為、出賣情報(bào)等危害國家安全的行為進(jìn)行規(guī)范。這部法律對(duì)于中國的國家安全立法的法治建設(shè)具有重要的里程碑意義。

第三部是2007年8月30日公布、2007年11月1日實(shí)施的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，該法主要是涉及國家安全工作的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)。對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)、應(yīng)對(duì)機(jī)制、監(jiān)控、處理、善后等程序問題進(jìn)行了規(guī)定，該法不完全是國家安全領(lǐng)域的法律，也涉及社會(huì)突發(fā)事件問題。

第四部是2010年4月29日公布、2010年10月1日實(shí)施的《中華人民共和國保守國家秘密法(2010修訂版)》，該法主要是針對(duì)原有的《保守國家秘密法》進(jìn)行的修訂，詳細(xì)地規(guī)定了國家秘密的范圍，設(shè)定了國家秘密的密級(jí)，并就保密制度、監(jiān)管制度、相關(guān)法律責(zé)任進(jìn)行了系統(tǒng)的規(guī)定。這也是一部比較完善、科學(xué)的關(guān)于國家秘密保護(hù)的立法。

第五部是2011年10月29日公布的《全國人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)反恐怖工作有關(guān)問題的決定》，該決定對(duì)恐怖主義行為進(jìn)行了明確的定義，對(duì)反恐工作的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)、反恐工作的具體開展方式進(jìn)行了一定的規(guī)范。

第六部是2014年11月1日公布并實(shí)施的《中華人民共和國反間諜法》，該法可以視為是對(duì)1993年的《國家安全法》的更新和延續(xù)，將原《國家安全法》涉及的反間諜行為進(jìn)行規(guī)范，為新的《國家安全法》的出臺(tái)創(chuàng)造了條件。

關(guān)于國家安全的第七部法律是2015年7月1日公布并實(shí)施的《中華人民共和國國家安全法》，該法是對(duì)國家安全問題較為系統(tǒng)和全面的法律規(guī)定。對(duì)國家安全的概念、任務(wù)、職責(zé)、安全制度、保障機(jī)制、公民和組織的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行了全方位的系統(tǒng)化規(guī)定，改變了原有《國家安全法》僅僅針對(duì)間諜行為的規(guī)定，解決了國家安全的定義過窄的問題，將國家安全的相關(guān)問題全部納入到了法律規(guī)范的范圍。也就是說在2015年7月1日《國家安全法》公布之前，中國是世界上主要國家當(dāng)中唯一一個(gè)沒有綜合性《國家安全法》的國家。而我們?cè)谇懊娼榻B當(dāng)中也應(yīng)該知道，通過制定法律來維護(hù)國家安全是各國通行的做法。

那么2015年7月1日《國家安全法》頒布的意義是什么呢？

當(dāng)前我國正在處于發(fā)展關(guān)鍵期、改革攻堅(jiān)期、矛盾凸顯期，許多經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題相互疊加，人民內(nèi)部的各種矛盾相互交織，國內(nèi)、國際的相互問題進(jìn)行傳導(dǎo)，境內(nèi)外的勢(shì)力借經(jīng)濟(jì)全球化、全球網(wǎng)絡(luò)化深入發(fā)展之機(jī)，對(duì)我國進(jìn)行意識(shí)形態(tài)的攻勢(shì)，且目標(biāo)明確。境內(nèi)外的各種勢(shì)力變本加厲地制造各種恐怖事件，挑撥激化各種民族矛盾，嚴(yán)重危害了社會(huì)的和諧和穩(wěn)定，維護(hù)國家政治安全和社會(huì)穩(wěn)定的難度日益加大。我國面臨的國家安全風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)與過去相比是非常復(fù)雜的。傳統(tǒng)的國家安全問題，也面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。國際和周邊安全環(huán)境的復(fù)雜性，給我們國家安全帶來一些新問題。美國推進(jìn)亞太“再平衡”戰(zhàn)略也影響到了我國安全，并且來自海洋的威脅呈日益上升的趨勢(shì)，使得我們國家周邊熱點(diǎn)問題進(jìn)入新一輪集中爆發(fā)期。因此，維護(hù)國內(nèi)安全環(huán)境任務(wù)更加艱巨。同時(shí)，我國安全問題的聯(lián)動(dòng)性、整體性增強(qiáng)，客觀上增大了維護(hù)國家安全的難度。而非傳統(tǒng)國家安全方面，比如經(jīng)濟(jì)安全、信息安全、網(wǎng)絡(luò)安全、生態(tài)安全等問題也日益凸顯。因此有必要出臺(tái)一部立足全局、統(tǒng)領(lǐng)國家安全各領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、全局性、綜合性法律，以適應(yīng)我國維護(hù)國家安全的新形勢(shì)的需要。