編者按：司法建議制度能為司法與行政搭建起良性的對話平臺。新《行政訴訟法》新增了規(guī)范性文件審查結(jié)果型和法庭紀律維持型的司法建議。而在新法的實施過程中，還存在對司法建議制度認識不足、推行不力、發(fā)展不均衡的問題。本期，特邀請參與最高人民法院新《行政訴訟法》司法解釋起草論證工作的專家，對相關問題進行分析。

進入21世紀以來，面對日益深化的社會轉(zhuǎn)型和日益增多的官民糾紛，僅僅通過審判的方式已經(jīng)很難使行政糾紛得到完滿的實質(zhì)性解決，而通過司法建議等方式，建立起與行政機關的良性“對話”，成為新時期的一種靈活的訴訟機制選擇。

行政訴訟中的司法建議是指，人民法院針對在行政審判活動過程中所發(fā)現(xiàn)的、與案件有關但不宜由法院直接處理的問題，向有關國家行政機關提出建議要求其予以處理的活動。該制度在近來的行政審判實踐中得到了較為廣泛的運用，但在新《行政訴訟法》的實施過程中，還存在著認識不足、推行不力、發(fā)展不均衡的問題，亟須在理念更新和機制匹配上尋找新的生長路徑。

準確把握制度定位

在《行政訴訟法》的修改過程中，司法建議制度不夠引人注目，但零散的規(guī)定并沒有消解司法建議本身的價值。特別是作為規(guī)范性文件審查之訴處理結(jié)果的司法建議的及時確認，事實上還發(fā)揮著裁判替代性的功能，關系到這類訴訟的實際成效。在新《行政訴訟法》精神的引領下，需要準確把握司法建議的制度定位。

首先，司法建議是促成行政糾紛實質(zhì)性化解的重要手段。新《行政訴訟法》第1條明確將“解決行政爭議”作為主要目的之一，力圖糾正以往合法性審查的單向度思路。作為一種剛性的司法處理方式，行政判決雖然能夠“定紛”但未必就能夠?qū)崿F(xiàn)“止爭”，更難以保障“案結(jié)事了”。對于行政相對人而言，很多時候不僅要討個“說法”，更要得到“實惠”。因此，為了促成行政糾紛的實質(zhì)性化解，就必須動用包括調(diào)解、司法建議在內(nèi)的各種手段彌補判決的先天局限。

其次，司法建議是監(jiān)督行政機關依法行使職權(quán)的有效形式。新《行政訴訟法》第1條通過刪除“維護”和保留“監(jiān)督”，明確了行政訴訟的根本目的在于監(jiān)督行政權(quán)的行使，徹底扭轉(zhuǎn)了以往維護和監(jiān)督并存的窘境。作為一種靈活機動的監(jiān)督方式，司法建議可以超越具體個案而對行政權(quán)形成整體性、系統(tǒng)性的監(jiān)督態(tài)勢，確保行政權(quán)的行使既不“越位”也不“缺位”。

最后，司法建議是保護行政相對人合法權(quán)益的有益補充。新《行政訴訟法》的修改通過判決類型的增加和適用條件的調(diào)整，為行政相對人合法權(quán)益提供了“亡羊補牢”式的救濟；通過裁定停止執(zhí)行的修改和先予執(zhí)行的增加，為行政相對人合法權(quán)益提供了暫時性的救濟。為進一步織成“無漏洞”的行政相對人權(quán)益救濟之網(wǎng)，就必須充分挖掘司法建議的補充性功能，以適應相對人合法權(quán)益保護的現(xiàn)實需要。