7月2日上午，最高人民檢察院發(fā)布《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》，并向媒體通報相關(guān)工作。昨天閉幕的十二屆全國人大常委會第十五次會議表決通過了《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》，試點工作將正式開始。

我國公益訴訟現(xiàn)有的法律依據(jù)主要包括2012年修改的《民事訴訟法》、2013年修訂的《消費者權(quán)益保護法》以及2014年修訂的《環(huán)境保護法》中有關(guān)民事公益訴訟的條款。公益訴訟突破了傳統(tǒng)“直接利害關(guān)系人”訴訟資格理論的限制。但這種突破本身也必須受到限制，否則容易滋生“濫訴”浪費司法資源并影響社會秩序的安定性。因此，由誰提起公益訴訟便成為該項制度能否實現(xiàn)其功能定位的關(guān)鍵。

《民事訴訟法》第55條規(guī)定對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。根據(jù)現(xiàn)有法律，行政機關(guān)可提起民事公益訴訟，而《試點方案》明確檢察機關(guān)可以提起公益訴訟。由此，可提起民事公益訴訟的機關(guān)就確定為兩類：行政機關(guān)和檢察機關(guān)?！对圏c方案》不僅補充了民事公益訴訟的機關(guān)的類型，也彌補了行政公益訴訟主體的缺位。這可以說是從源頭上為公益訴訟增加了動力。《試點方案》進一步明確了當行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為造成國家利益或者社會公共利益損害，又沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情形下，由檢察機關(guān)提起行政公益訴訟。這一規(guī)定使公益訴訟對國家利益和公共利益的保護更加完備。

檢察機關(guān)提起公益訴訟具有顯著適切性。民事公益訴訟制度建立以來，一直處于“叫好不叫座”的狀況。這是因為公益訴訟的“利他主義”與個人訴訟的“利已主義”之間存在難以化解的內(nèi)在矛盾。檢察機關(guān)提起公益訴訟并非為了自身利益，而是為了履行其憲法賦予的法律監(jiān)督職能。檢察機關(guān)在人員配備、專業(yè)知識和實際權(quán)能方面都具有明顯的優(yōu)勢，這保證了訴訟進程的準確性和高效性。此外，人民檢察院作為國家機關(guān)在訴前程序中能更有效率地與相關(guān)主體進行溝通，這對維護公共利益有超出訴訟制度的深遠意義。

公益訴訟體制設(shè)計必須綜合考慮公益維護與司法資源合理利用以及社會秩序維護的平衡問題。在確定行政公益訴訟試點范圍時考慮了幾個方面的因素。首先，檢察機關(guān)在人、財、物等方面受國家財政預(yù)算支出的限制無法對所有的侵害國家利益和社會公共利益的行為進行監(jiān)督。特別是我國社會正處于變革時期，改革創(chuàng)新的背景下制度建設(shè)存在不健全之處，國家利益和社會利益受到侵害的情形較多，應(yīng)該選擇通過社會力量較難予以監(jiān)督的領(lǐng)域入手。因此，公益訴訟必須對提起訴訟的范圍進行嚴格限定?！对圏c方案》確定，民事公益訴訟試點案件范圍為檢察機關(guān)在履行職責中發(fā)現(xiàn)的污染環(huán)境、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的案件。根據(jù)十八屆四中全會決定，將行政公益訴訟試點案件的范圍確定為生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或不作為，造成國家和社會公共利益受到侵害的案件。

公益訴訟改革有利于建立完善的法治監(jiān)督體系。維護公共利益是國家的基本價值追求和重要職能設(shè)定的出發(fā)點。但公益利益是一個不確定法律概念，需要通過立法或者在具體個案中才能確定。而現(xiàn)有立法直接界定或者描述公共利益的條款非常少，設(shè)立司法救濟機制，為保護公益提供最后一道防線，就成為一種必然選擇。由檢察機關(guān)提起公益訴訟是一種制度創(chuàng)新，這種創(chuàng)新不僅符合人民檢察院法律監(jiān)督機關(guān)的憲法定位，也有利于我國建立更加完善的法治監(jiān)督體系。

（作者為西南政法大學教授）