7月2日上午，最高人民檢察院發(fā)布《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》，并向媒體通報(bào)相關(guān)工作。昨天閉幕的十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議表決通過了《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，試點(diǎn)工作將正式開始。

我國(guó)公益訴訟現(xiàn)有的法律依據(jù)主要包括2012年修改的《民事訴訟法》、2013年修訂的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》以及2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中有關(guān)民事公益訴訟的條款。公益訴訟突破了傳統(tǒng)“直接利害關(guān)系人”訴訟資格理論的限制。但這種突破本身也必須受到限制，否則容易滋生“濫訴”浪費(fèi)司法資源并影響社會(huì)秩序的安定性。因此，由誰(shuí)提起公益訴訟便成為該項(xiàng)制度能否實(shí)現(xiàn)其功能定位的關(guān)鍵。

《民事訴訟法》第55條規(guī)定對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。根據(jù)現(xiàn)有法律，行政機(jī)關(guān)可提起民事公益訴訟，而《試點(diǎn)方案》明確檢察機(jī)關(guān)可以提起公益訴訟。由此，可提起民事公益訴訟的機(jī)關(guān)就確定為兩類：行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)。《試點(diǎn)方案》不僅補(bǔ)充了民事公益訴訟的機(jī)關(guān)的類型，也彌補(bǔ)了行政公益訴訟主體的缺位。這可以說(shuō)是從源頭上為公益訴訟增加了動(dòng)力?！对圏c(diǎn)方案》進(jìn)一步明確了當(dāng)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為造成國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益損害，又沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情形下，由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟。這一規(guī)定使公益訴訟對(duì)國(guó)家利益和公共利益的保護(hù)更加完備。

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟具有顯著適切性。民事公益訴訟制度建立以來(lái)，一直處于“叫好不叫座”的狀況。這是因?yàn)楣嬖V訟的“利他主義”與個(gè)人訴訟的“利已主義”之間存在難以化解的內(nèi)在矛盾。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟并非為了自身利益，而是為了履行其憲法賦予的法律監(jiān)督職能。檢察機(jī)關(guān)在人員配備、專業(yè)知識(shí)和實(shí)際權(quán)能方面都具有明顯的優(yōu)勢(shì)，這保證了訴訟進(jìn)程的準(zhǔn)確性和高效性。此外，人民檢察院作為國(guó)家機(jī)關(guān)在訴前程序中能更有效率地與相關(guān)主體進(jìn)行溝通，這對(duì)維護(hù)公共利益有超出訴訟制度的深遠(yuǎn)意義。

公益訴訟體制設(shè)計(jì)必須綜合考慮公益維護(hù)與司法資源合理利用以及社會(huì)秩序維護(hù)的平衡問題。在確定行政公益訴訟試點(diǎn)范圍時(shí)考慮了幾個(gè)方面的因素。首先，檢察機(jī)關(guān)在人、財(cái)、物等方面受國(guó)家財(cái)政預(yù)算支出的限制無(wú)法對(duì)所有的侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的行為進(jìn)行監(jiān)督。特別是我國(guó)社會(huì)正處于變革時(shí)期，改革創(chuàng)新的背景下制度建設(shè)存在不健全之處，國(guó)家利益和社會(huì)利益受到侵害的情形較多，應(yīng)該選擇通過社會(huì)力量較難予以監(jiān)督的領(lǐng)域入手。因此，公益訴訟必須對(duì)提起訴訟的范圍進(jìn)行嚴(yán)格限定?！对圏c(diǎn)方案》確定，民事公益訴訟試點(diǎn)案件范圍為檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的污染環(huán)境、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的案件。根據(jù)十八屆四中全會(huì)決定，將行政公益訴訟試點(diǎn)案件的范圍確定為生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為，造成國(guó)家和社會(huì)公共利益受到侵害的案件。

公益訴訟改革有利于建立完善的法治監(jiān)督體系。維護(hù)公共利益是國(guó)家的基本價(jià)值追求和重要職能設(shè)定的出發(fā)點(diǎn)。但公益利益是一個(gè)不確定法律概念，需要通過立法或者在具體個(gè)案中才能確定。而現(xiàn)有立法直接界定或者描述公共利益的條款非常少，設(shè)立司法救濟(jì)機(jī)制，為保護(hù)公益提供最后一道防線，就成為一種必然選擇。由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是一種制度創(chuàng)新，這種創(chuàng)新不僅符合人民檢察院法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位，也有利于我國(guó)建立更加完善的法治監(jiān)督體系。

（作者為西南政法大學(xué)教授）