法治政府建設(shè)的核心是依法行政，本質(zhì)是對(duì)政府行政權(quán)力的規(guī)范、限制和約束。在法治政府建設(shè)向縱深推進(jìn)的過(guò)程中，僅靠行政系統(tǒng)內(nèi)部的政策驅(qū)動(dòng)可能面臨動(dòng)力不足、形式主義等問(wèn)題，司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的外部監(jiān)督與制約作用應(yīng)得到充分發(fā)揮。2017年，《行政訴訟法》正式確立了檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度。該制度賦予了檢察機(jī)關(guān)在行政主體不作為、亂作為而導(dǎo)致公共利益遭受侵害的情況下向人民法院提起行政訴訟的權(quán)利，在完善我國(guó)行政訴訟制度結(jié)構(gòu)的同時(shí)，對(duì)推進(jìn)我國(guó)當(dāng)前的法治政府建設(shè)具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

行政公益訴訟對(duì)法治政府建設(shè)的意義

拓寬了法治政府建設(shè)中司法監(jiān)督的路徑，強(qiáng)化了司法監(jiān)督的力度?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》對(duì)于行政機(jī)關(guān)接受檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督提出了明確要求。在反貪、反瀆的轉(zhuǎn)隸對(duì)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)行使帶來(lái)明顯影響情況下，行政公益訴訟制度使得檢察機(jī)關(guān)可以針對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為引起的危害公共利益的案件發(fā)出檢察建議和提起公益訴訟，其法律監(jiān)督職能由此獲得了延伸，過(guò)去司法監(jiān)督中審判權(quán)制約行政權(quán)的局面發(fā)展為審判權(quán)、檢察權(quán)共同制約行政權(quán)。根據(jù)最高人民檢察院的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2018年全國(guó)各級(jí)人民檢察院共立案辦理行政公益訴訟案件108767件，在監(jiān)督政府行為、督促政府履職方面發(fā)揮了顯著作用。

為法治政府建設(shè)提供了新的追責(zé)手段。法治政府應(yīng)當(dāng)是責(zé)任政府，政府需做到“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，違法要追究”。2019年5月中辦、國(guó)辦印發(fā)的《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)督察工作規(guī)定》中專(zhuān)章對(duì)法治政府建設(shè)責(zé)任追究作出了規(guī)定。而行政公益訴訟制度的確立有效地填補(bǔ)了原有追責(zé)機(jī)制所存在的空白地帶。傳統(tǒng)的行政訴訟注重私益保護(hù)，行政訴訟的原告僅限于行政行為的利害關(guān)系人，這就使得許多損害公共利益的行政行為由于沒(méi)有特定受害人而被排除在行政訴訟的審查范圍之外，法律責(zé)任無(wú)法落實(shí)和追究。在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)得以以公益訴訟人的身份對(duì)此類(lèi)導(dǎo)致公共利益受損的行政行為提起訴訟，那些違法的行政機(jī)關(guān)最終難逃法律的審判與制裁。同時(shí)，傳統(tǒng)的追責(zé)機(jī)制往往著眼于行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)的行為，從而放過(guò)了大量行政機(jī)關(guān)怠于履職的不作為行為，而行政公益訴訟正是對(duì)行政不作為所舉起的一把利劍。

有助于提升行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人對(duì)法治政府建設(shè)的重視程度。我國(guó)行政機(jī)關(guān)實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人的法治理念、法治水平及其對(duì)法治政府建設(shè)的重視程度直接影響著法治政府建設(shè)的實(shí)效。行政公益訴訟由檢察機(jī)關(guān)提起，相較于普通公民所提起的行政訴訟，更易引起行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人的關(guān)注和重視。同時(shí)，由于此類(lèi)訴訟涉及重大公共利益，因此往往受到媒體和民眾的廣泛關(guān)注，從而為行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人帶來(lái)壓力，督促其反思和改正可能存在的行政亂作為、行政不作為，并在未來(lái)的工作中積極履職，依法履職。在2019年5月中央全面依法治國(guó)委員會(huì)辦公室印發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展法治政府建設(shè)示范創(chuàng)建活動(dòng)的意見(jiàn)》中，行政公益訴訟中被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的出庭應(yīng)訴率被作為開(kāi)展市縣法治政府建設(shè)示范創(chuàng)建活動(dòng)的重要評(píng)估指標(biāo)，從而進(jìn)一步加強(qiáng)了行政公益訴訟制度對(duì)行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人的約束和指引作用。

行政公益訴訟的完善路徑

我國(guó)的行政公益訴訟目前尚處于起步階段，制度體系仍不完備，要使其在法治政府建設(shè)過(guò)程中進(jìn)一步發(fā)揮推動(dòng)和促進(jìn)作用，至少還需從以下三個(gè)方面進(jìn)行完善。

進(jìn)一步拓寬行政公益訴訟的受案范圍，提升其對(duì)于法治政府建設(shè)的監(jiān)督廣度。《行政訴訟法》第25條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)在“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域”開(kāi)展公益訴訟工作。對(duì)于該條規(guī)定中的“等”字應(yīng)當(dāng)作“等”內(nèi)解釋還是“等”外解釋?zhuān)壳皩?shí)踐中尚存爭(zhēng)議。我國(guó)構(gòu)建行政公益訴訟制度的初衷在于以檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的行使，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益。在行政行為類(lèi)型和行政管理領(lǐng)域日益多元的情況下，如果對(duì)受案范圍加以嚴(yán)格限制，將嚴(yán)重限縮檢察機(jī)關(guān)所保護(hù)的公益范圍，進(jìn)而影響行政公益訴訟制度功能的發(fā)揮。因此，《行政訴訟法》第25條中的列舉式規(guī)定不應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為具有排他性，在行政公益訴訟逐步發(fā)展成熟的過(guò)程中，其受案范圍也應(yīng)當(dāng)不斷拓展，逐漸覆蓋至上述領(lǐng)域之外的其他各類(lèi)對(duì)公共利益造成侵害的違法行政行為和行政不作為，將行政權(quán)力徹底關(guān)入法治之籠。

明確檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的調(diào)查權(quán)限，提升其對(duì)于法治政府建設(shè)的監(jiān)督力度。調(diào)查權(quán)的行使是檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議和提起公益訴訟的基本前提，檢察機(jī)關(guān)需要通過(guò)調(diào)查行政機(jī)關(guān)的違法行為或者不作為來(lái)獲取足以支持其檢察建議的相關(guān)證據(jù)，并遵循相應(yīng)的舉證規(guī)則，充分證明自己所主張的訴訟請(qǐng)求。但是，現(xiàn)有規(guī)定既未對(duì)檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的調(diào)查權(quán)限作出具體規(guī)定，亦未對(duì)行政機(jī)關(guān)違反調(diào)查中的配合義務(wù)的法律后果予以明確。在調(diào)查權(quán)的行使缺乏保障的情況下，一旦面對(duì)行政機(jī)關(guān)的不予配合，檢察機(jī)關(guān)取證工作的開(kāi)展將舉步維艱。在查閱、復(fù)制行政執(zhí)法卷宗、詢問(wèn)相關(guān)人員等有限的調(diào)查手段已經(jīng)難以滿足行政公益訴訟實(shí)踐所需的情況下，有必要實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查手段的多樣化，并適度賦予檢察機(jī)關(guān)部分強(qiáng)制調(diào)查權(quán)，允許其在不采取強(qiáng)制性措施可能導(dǎo)致公共利益嚴(yán)重受損或是主要證據(jù)面臨毀損、滅失的情況下對(duì)相關(guān)物品進(jìn)行查封、扣押或者凍結(jié)相關(guān)賬戶。調(diào)查權(quán)的合理設(shè)置將有利于檢察機(jī)關(guān)更加有效地發(fā)現(xiàn)和糾正行政機(jī)關(guān)的違法行為和不作為，督促其依法積極履職，從而加快法治政府建設(shè)的進(jìn)程。

將行政公益訴訟制度與行政問(wèn)責(zé)機(jī)制相銜接，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部在法治政府建設(shè)中的失職追責(zé)機(jī)制。行政公益訴訟是法治政府建設(shè)的外部監(jiān)督機(jī)制，其最終目的仍是為了反饋和作用于行政系統(tǒng)內(nèi)部，督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)糾正其違法失職行為，并使相關(guān)責(zé)任人員承擔(dān)法律責(zé)任。但是，目前的公益訴訟制度主要著眼于對(duì)行政行為的監(jiān)督，對(duì)于公益保護(hù)中國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員、特別是領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人的違法行為和不作為缺乏相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制，從而使得該項(xiàng)制度的威懾力難以得到充分發(fā)揮。因此，應(yīng)當(dāng)合理構(gòu)建行政公益訴訟與行政問(wèn)責(zé)的銜接和轉(zhuǎn)化機(jī)制：一方面，對(duì)于因不落實(shí)檢察建議或者不履行公益訴訟判決而導(dǎo)致公共利益進(jìn)一步受損的，需嚴(yán)格依法追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的責(zé)任；另一方面，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與監(jiān)察機(jī)關(guān)建立公益訴訟和違法違紀(jì)案件的移送及反饋機(jī)制，從而使外部監(jiān)督作用于內(nèi)部監(jiān)督，使對(duì)行政行為的監(jiān)督作用于對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人的監(jiān)督，提升法律監(jiān)督的剛性，實(shí)現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的緊密掛鉤。