國務(wù)院日前印發(fā)《關(guān)于在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)開展“證照分離”改革全覆蓋試點(diǎn)的通知》，部署自12月1日起，在全國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開展“證照分離”改革全覆蓋試點(diǎn)。這是繼《優(yōu)化營商環(huán)境條例》頒發(fā)后，中國政府繼續(xù)推進(jìn)優(yōu)化營商環(huán)境的重大措施，標(biāo)志著政府職能轉(zhuǎn)變、“放管服”改革進(jìn)一步走向縱深。

政府職能轉(zhuǎn)變是優(yōu)化營商環(huán)境的推動(dòng)力。近年來，中國政府基于職能轉(zhuǎn)變優(yōu)化營商環(huán)境的成績有目共睹。2018年，中國營商環(huán)境在全球的排名從第78位躍升至第46位。上個(gè)月世界銀行發(fā)布的《全球營商環(huán)境報(bào)告2020》顯示，我國營商環(huán)境最新全球排名提升至第31位。世界銀行在上述報(bào)告中稱，由于“大力推進(jìn)改革議程”，中國連續(xù)兩年入列全球營商環(huán)境改善幅度最大的十大經(jīng)濟(jì)體。這種躍升式變化的形成因素是多元的，其中政府職能轉(zhuǎn)變的支撐作用尤為重要。

政府為優(yōu)化營商環(huán)境轉(zhuǎn)變職能的關(guān)鍵是形成“放管服”緊密配合的執(zhí)政機(jī)制，做好政府職能轉(zhuǎn)變的“加”“減”“平衡”法。北京和上海作為中國城市的樣本代表，參與了2018年、2019年世界銀行營商環(huán)境評(píng)估。綜合來看，兩地的“放管服”經(jīng)驗(yàn)可總結(jié)為以下三點(diǎn)。

首先，職能轉(zhuǎn)變注重“減法”。“辦理建筑許可”指標(biāo)是世行營商環(huán)境考察指標(biāo)體系中涉及部門最多、辦理環(huán)節(jié)和時(shí)間最長的測評(píng)指標(biāo)，此次中國從第121位提升至第33位，創(chuàng)下世行測評(píng)歷史上單一指標(biāo)年度最大升幅紀(jì)錄。“上海經(jīng)驗(yàn)”是推進(jìn)工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度“全覆蓋、全流程、全方位”改革，取消或簡化審批事項(xiàng)、精簡報(bào)審材料、轉(zhuǎn)變管理方式、下放審批權(quán)限。這種縮減行政審批環(huán)節(jié)、提高執(zhí)行效率的改革釋放了企業(yè)活力，是營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)提升的重要考量。

其次，政府職能優(yōu)化服務(wù)注重“加法”。北京在優(yōu)化服務(wù)方面，深化“一網(wǎng)一門一次”改革，充分運(yùn)用信息化手段解決企業(yè)和群眾反映強(qiáng)烈的辦事難、辦事慢、辦事繁的問題。這種通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)增加辦事項(xiàng)目，在“互聯(lián)網(wǎng)+”的時(shí)代最大化提升了企業(yè)效率，政務(wù)服務(wù)中心窗口的綜合服務(wù)改革，將政務(wù)服務(wù)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，提高了政府服務(wù)水平。

最后，政府職能放管結(jié)合注重“平衡法”。政府部門簡政放權(quán)后可能會(huì)產(chǎn)生監(jiān)管空位和簡政服務(wù)履職不到位的情況，所以簡政放權(quán)和優(yōu)化服務(wù)的過程中需要放管結(jié)合，通過加強(qiáng)監(jiān)管來平衡。上海、北京兩地在優(yōu)化營商環(huán)境的實(shí)踐中，創(chuàng)新監(jiān)管方式，真正簡約政府管理事項(xiàng)，把該減的減下來；對(duì)確實(shí)需要保留的實(shí)行清單管理，并向社會(huì)公開接受監(jiān)督；在涉及人民生命安全、社會(huì)關(guān)注度高的領(lǐng)域重點(diǎn)監(jiān)管、嚴(yán)格監(jiān)管。事實(shí)上，在“放管服”改革過程中，各地探索出了不少成熟、市場主體支持認(rèn)可的舉措。

優(yōu)化營商環(huán)境是一項(xiàng)制度性的安排，在此過程中實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變需要通過完善法治來完成。法治政府建設(shè)將為營商環(huán)境優(yōu)化提供保障。法治政府的履職核心在于如何把握好“放”“管”“服”這三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。

管理職能要求政府設(shè)定行政權(quán)力的核心范圍。行政權(quán)力運(yùn)行要遵循法無授權(quán)即禁止的原則，通過落實(shí)政府權(quán)責(zé)清單制度規(guī)范，顯著降低制度性交易成本，這也是厘清政府和市場、社會(huì)的關(guān)系的關(guān)鍵。簡政放權(quán)要求政府加強(qiáng)監(jiān)管職責(zé)，遵循監(jiān)管到位、不越位、無空位的原則。具體來說，完善統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)即為監(jiān)管到位，不越位要求消除監(jiān)管邊界寬泛、執(zhí)行彈性大和自由裁量權(quán)大的問題，實(shí)現(xiàn)無空位要求消除傳統(tǒng)監(jiān)管路徑依賴。強(qiáng)化落實(shí)已有的雙隨機(jī)、一公開監(jiān)管制度，健全事中、事后監(jiān)督模式，從執(zhí)行上按照監(jiān)管程序規(guī)范展開。服務(wù)職能要求各級(jí)政府完善與社會(huì)的互動(dòng)溝通機(jī)制，加快建設(shè)信息資源共享平臺(tái)，包括落實(shí)政府信息公開制度、建立跨部門的信息共享和聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制、擴(kuò)大政府?dāng)?shù)據(jù)開放和使用范圍、建立和完善以市場主體、社會(huì)公眾滿意度為導(dǎo)向的營商環(huán)境評(píng)價(jià)體系等。

（作者：陳力銘，系北京市習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想研究中心研究員，北京交通大學(xué)法學(xué)院副教授）