地方政府競爭對管制的消解作用

張五常把中國地方政府之間的競爭稱為“人類歷史上最好的制度”。這一說法雖然有點言過其實，但也說明了很多問題。

1995年，中國政府通過新的《預(yù)算法》，確立了中國財政聯(lián)邦制的框架，至少在條文上，地方預(yù)算僅僅對本級政府負(fù)責(zé)，不再對上級政府負(fù)責(zé)。地方政府有了更加清晰的權(quán)力界限與財務(wù)自由。再加上官員晉升中經(jīng)濟(jì)增長優(yōu)先原則的貫徹，中國各級地方政府之間開始形成了激烈的競爭。地方政府之間的競爭在很大程度上消解了統(tǒng)一政策缺少考慮地方實際情況的困境，使得地方政府的施政變得更有靈活度。

有很多證據(jù)可以證明地方政府在制定經(jīng)濟(jì)政策的過程中沒有完全尊重中央的權(quán)力，例如，中央政府規(guī)定，對企業(yè)稅收的減免權(quán)在國務(wù)院，事實上，在招商引資的過程中，地方所進(jìn)行的稅務(wù)減免是以市縣為核心的，甚至很多地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都出臺了眾多對私人投資的稅收優(yōu)惠政策。

在中國引起巨大爭議的“18億畝耕地紅線”，是地方政府分權(quán)競爭的生動寫照。由于土地收入在地方政府財政收入中起著舉足輕重的作用，因此地方政府有著強(qiáng)大的賣地沖動。而中央政府則強(qiáng)調(diào)，沒有他們的批準(zhǔn)，誰也不能把耕地用途轉(zhuǎn)換為工商業(yè)用地。宣布耕地紅線的做法，就是中央政府宣示決心的一種做法?？蛇@種做法真的能夠保護(hù)耕地么？答案顯然是否定的，因為就在幾年前，在中央政府的宣示中，耕地的紅線還是“21億畝”，前一個口號的余溫還在，數(shù)字就迅速變成了“18億畝”，讓公眾難以相信政府保護(hù)耕地的誠意和能力。

中國的地方政府間競爭，其最大的動力機(jī)制，來自于GDP增長率的考核，政府官員個人的升遷，與GDP增長有著直接關(guān)系。為了提高GDP的增長率，每個縣政府都配備了一套立體式的招商機(jī)構(gòu)，有代表性的是統(tǒng)一的招商局，以及各個政府部門下設(shè)的招商辦公室。全國所有的地方政府，都把招商作為工作的重中之重。能不能夠招到商，取決于幾個重要的因素：第一個是天命，城市的區(qū)位因素，交通便利程度，人口、資源的豐富程度等。第二個是后天的努力，土地政策、稅收政策、補貼政策、資金政策等不一而足。為了找到合適的項目，有些地方政府不惜代價，不僅可以減免稅收，甚至可以把土地和建筑作為禮物直接贈送出去。

2010年1月，國務(wù)院頒布法令，調(diào)整駐京辦數(shù)量，加強(qiáng)對駐京辦的監(jiān)管——這是中國故事的一個典型結(jié)局：一收就死，一放就亂的循環(huán)。在不同的階段，招商局有著不同的招商對象，也有不同的操作辦法。但總的說來，地方政府撬動招商的最重要武器，是土地，通過對土地進(jìn)行各種不同形式的規(guī)劃和開發(fā)。比如較早的北京中關(guān)村科技園區(qū)、蘇州新加坡工業(yè)園區(qū)、西安高新區(qū)等。到今天，園區(qū)的建設(shè)遍布中國大小城市，有些園區(qū)在短時間之內(nèi)就變成高樓林立、綠樹成蔭的現(xiàn)代化城市，也有的園區(qū)只有幾棟孤零零的建筑，雜草叢生。

矗立在三環(huán)四環(huán)兩側(cè)的各個省份的駐京大廈，是權(quán)力磁鐵的忠實見證。2014年5月24日，久候多時的廣東湛江市長王中丙，盼到了湛江鋼鐵項目的核準(zhǔn)批復(fù)，他掩飾不住內(nèi)心的喜悅，在發(fā)改委的門前向前來采訪的媒體展示批復(fù)內(nèi)容，并忍不住拿起批文親吻。是什么力量可以讓一個地方市長如此欣喜若狂呢？這一紙批文的背后，是持續(xù)34年跑項目的努力，和總價值696.8億人民幣的投資。這是一個讓地方政府欲罷不能的選項，比起爭取到幾百億的投資，一個地方政府一年幾百萬甚至上千萬的進(jìn)京感情聯(lián)絡(luò)費用投資就不算很多。