“半正式行政”長期存在于鄉(xiāng)村治理之中

主持人：基層自治實(shí)際上自古就有。有一種常見的說法叫“國權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治”，認(rèn)為古代鄉(xiāng)村都是通過鄉(xiāng)紳實(shí)現(xiàn)自治，縣官想要對地方征稅，必須通過鄉(xiāng)紳來實(shí)現(xiàn)。該如何看待這一觀點(diǎn)？

耿羽：“國權(quán)不下縣，縣下惟宗族”是一段在史學(xué)界流傳較廣的話，這段話基本描繪出了傳統(tǒng)社會(huì)（尤其是明清時(shí)期）國家的治理形態(tài)。前半句話準(zhǔn)確道出了傳統(tǒng)社會(huì)國家權(quán)力的局限性，傳統(tǒng)中國雖為中央集權(quán)，權(quán)力觸角卻不能隨心所欲延伸至疆域的各個(gè)底層，無論是君主還是官僚階層都不行。后半句話則并不完全準(zhǔn)確，縣之下并非完全依靠“宗族—士紳”自治。有專家希望突破“國家—社會(huì)”的二元模式，提出“第三領(lǐng)域”概念，即地方治理中“廣泛地使用了半正式的行政方法，依賴由社區(qū)自身提名的準(zhǔn)官員來進(jìn)行縣級(jí)以下的治理”，這就是“集權(quán)的簡約治理”。可以說，傳統(tǒng)中國的鄉(xiāng)村治理形態(tài)由三個(gè)元素組成：官僚機(jī)構(gòu)；“半正式行政”；村莊（宗族）自治。這就是“政府—半正式行政—村莊”的三元結(jié)構(gòu)。

“簡約治理”模式在新中國時(shí)期亦有延續(xù)。新中國的鄉(xiāng)村治理形態(tài)在總體三元結(jié)構(gòu)方面沒有改變，依然有“半正式行政”存在，即不在政府正式編制之內(nèi)、“承包”各種政府任務(wù)的人員，如村組干部、計(jì)生專干、民辦教師、人民調(diào)解員、聯(lián)防隊(duì)員、協(xié)警、協(xié)管等等。

主持人：為什么會(huì)有“半正式行政”長期存在？其存在理由有哪些？

耿羽：在鄉(xiāng)村治理形態(tài)中，“半正式行政”處于承上啟下的地位，連接政府機(jī)構(gòu)與民眾。“半正式行政”從根本上說，是政府機(jī)構(gòu)與民眾進(jìn)行溝通的一種方式，避免政府機(jī)構(gòu)只顧自身組織運(yùn)轉(zhuǎn)、搜集基層信息能力不足、無法準(zhǔn)確回應(yīng)基層民眾合理訴求等弊端。

“半正式行政”存在的另一個(gè)重要緣由是節(jié)省行政成本。傳統(tǒng)中國，疆域廣闊且人口眾多，同時(shí)國家向基層提取資源的能力有限，如果完全依靠政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，稅收無法支撐一個(gè)龐大政府的運(yùn)行成本，因此政府機(jī)構(gòu)只能保持在“簡約”的限度并依靠大量不帶正式薪酬的“準(zhǔn)官員”進(jìn)行鄉(xiāng)村治理。

“正式行政”輔以“半正式行政”，治理就顯得靈活而有彈性，往往能以低成本獲得高效率。

讓走樣的“半正式行政”回歸常態(tài)，需要政府正視和分類處理干群矛盾

主持人：現(xiàn)在“半正式行政”產(chǎn)生了不少問題，引起了很多人的抱怨和責(zé)難，有些人甚至主張取消“半正式行政”。取消“半正式行政”就能解決問題嗎？怎樣才能合理解決這一問題？

耿羽：現(xiàn)在“半正式行政”問題在于，“正式行政”設(shè)立和雇傭“半正式行政”的目的很多時(shí)候已經(jīng)走樣。“半正式行政”目的一旦走樣，手段也隨之走樣。“半正式行政”的具體實(shí)踐，越發(fā)往負(fù)面的方向發(fā)展。

對此，很多人開出的藥方是：就近期而言，既要改造“半正式行政”人員，還要改造背后的“正式行政”人員，就長遠(yuǎn)而言，要取消“半正式行政”制度，打造完全正式的、科層化的行政人員隊(duì)伍。在具體事件中徹底追究違法人員，當(dāng)然是應(yīng)該的，但去除“半正式行政”是否是終極的解決辦法呢？

沿海一些省份，為了實(shí)現(xiàn)“文明執(zhí)法”、“和諧行政”，已經(jīng)對“半正式行政”進(jìn)行了若干改造，做法大致為：政府機(jī)構(gòu)不再退居幕后，而是加強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)的行政能力，對各種事務(wù)親自管理，一方面，在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部推進(jìn)科層制和動(dòng)員制，并讓二者相互推動(dòng)，另一方面，將“半正式行政”納入政府機(jī)構(gòu)的監(jiān)督體系，嚴(yán)格控制灰黑勢力進(jìn)入“半正式行政”。但以上調(diào)整只是徹底實(shí)現(xiàn)了政府一方的“無暴力”，不僅正式政府機(jī)構(gòu)禁止暴力，“半正式行政”中也禁止暴力，但是，民眾一方的暴力和抗?fàn)幵撛趺?ldquo;分類治理”，仍然沒有解決。

要解決當(dāng)前“半正式行政”的問題，向上看是必要的，更關(guān)鍵的是要向下看，“半正式行政”的問題亦是“群眾路線”的問題，“半正式行政”走樣說明干群溝通出現(xiàn)了問題。無論政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部如何調(diào)整，都無法替代政府機(jī)構(gòu)與民眾的溝通。要讓走樣的“半正式行政”回歸常態(tài)，需要政府尤其是上級(jí)政府正視干群矛盾，一有矛盾就追究下級(jí)政府責(zé)任是僵化地轉(zhuǎn)移矛盾，有原則地、實(shí)事求是分類處理矛盾才能動(dòng)態(tài)地化解矛盾，抑制政府的違法行為，同時(shí)抑制民眾不合理訴求以及不合法的訴求手段，讓政府的合法執(zhí)法和民眾的合理訴求成為鄉(xiāng)村治理中的主流。