二、推動人民代表大會制度與時俱進

下面我們講第二個問題，完善人民代表大會制度，按照我們憲法的規(guī)定，中國人民享有一切的國家權力，掌握著國家一切權力，通過什么來掌握？通過各級人民代表大會及其常務委員會來掌握權力，中華人民共和國一切權力屬于人民。所以說從這個角度講，人民代表大會是我們國家的根本政治制度，它的根本性體現(xiàn)在什么地方？很多人平時也不大想，有些同志可能也搞不清楚根本性體現(xiàn)在他的職權、他的職能及職權職能的履行上。他享有哪些權力？按照我們憲法的規(guī)定，他享有四種權力：第一種是立法權；第二種是任免權；第三種是監(jiān)督權；第四種是重大事項決定權。

（一）立法權

習總書記多次強調要提高立法的科學化、民主化水平，發(fā)揮立法在推動經(jīng)濟社會發(fā)展，協(xié)調利益關系上面的引領和推動作用。習總書記把立法的作用看的很高。十八屆三中全會關于人民代表大會立法權的行使方面做了大量的論述。其中一個很重要的地方就講提高立法的科學化水平，通過各種機制來解決立法上存在的地方保護和部門利益的法治化問題。這個問題涉及到哪兒？核心在于公眾對立法的參與。我們知道地方保護和部門利益的法治化，這些年來也不斷地出現(xiàn)。按照正常來說，中國的立法權90%以上是屬于全國人大及其常委會的。最基本的法律都是全國人大和全國人大常委會制定的。法律是什么？全國人大作為最高國家權力機關，它所制定的法律是體現(xiàn)全國各族人民的根本利益、普遍利益、共同利益的。

（二）任免權

十八屆三中全會提出這么一個要求，實際上習近平總書記也多次提出過，要健全一府兩院由人大產(chǎn)生，對人大負責，受人大監(jiān)督的制度。我們的一府是政府，兩院是法院和檢察院。政府和法院、檢察院按照我們的體制都是由人大選舉產(chǎn)生的，都是要對人大負責的，都是要受人大監(jiān)督的，這是我們國家體制的一個特征。人大行使最高權力，統(tǒng)一行使國家權力。在這個下面有一個權力的分工，這個權力的分工不是西方國家的三權分立，政府行政權。所以政府是國家權力的執(zhí)行機關，它不是國家權力的享有機關。那么審判權是法院行使，檢察權是檢察院行使，是一種權力的合理分工。

過去我們說人大地位不高，就是因為制度沒有完善。十八屆三中全會講讓人大充分發(fā)揮它的監(jiān)督作用。表現(xiàn)在哪個地方？要健全人大討論決定重大事項的制度，健全人大審查監(jiān)督政府的預算、決算以及國有資產(chǎn)的制度，要健全人大詢問、質詢特定問題調查的一些制度。這樣一些制度行使了人大的權威、人大的權力，一定會像憲法規(guī)定的那樣如實的落實。為什么這么講？因為我們現(xiàn)在受人大的監(jiān)督不理想在哪兒？我們沒有找到好的形式，人大有詢問權，當然詢問政府有什么事情。人大可以詢問政府，可以質詢，質詢比詢問又高了一個層次。但是我們以前是溝通好了，人大列出來一二三四五...幾個問題交給政府，政府書面回答一下完事了。或者說政府來個人，照著這五個問題一說完事了。什么意思？走過場，形式主義的東西多。

那么從這幾年來看有一些改變，直接把政府那個部門的負責人叫過來，就什么問題你必須給我做出現(xiàn)場的回答。你不做出現(xiàn)場的回答不行，如果人大常委會不滿意，你回去準備準備，下一次還要來。所以說現(xiàn)在有點真刀實槍的感覺了，有些時候政府的相關部門的領導人也是坐不住的。下一步全國人大、全國人大常委會打算把質詢、詢問放到網(wǎng)上去，讓老百姓監(jiān)督，這是一個好辦法。

第二點關于人大對于預算、決算的監(jiān)督，大家很關心的。關于錢袋子、米袋子、糧袋子，大家能不關心嗎？過去我們有一個不好的方面，我們的預算制定的特別粗，老百姓也看不懂，人大代表有些時候也看不懂，說句實在話。今后不行了，要完善。實際上在民主法治健全的國家，預算很細的，你買一個桌子，你請人吃一頓飯，當然如果吃飯不是你私人的活動，是公務活動的話都要上預算的。議員或者議會的相關人員，在質詢的時候，就這些問題就可以質詢你，桌子多少錢，吃頓飯多少錢，你超沒有超預算，超了之后該怎么辦？你自己掏腰包，我們還沒有到這個程度。下一步我們也得往這個方面走。只有往這個方面走了，把預算、決算的項目細化了才能夠更好的監(jiān)督政府。我們總是聽哪個國家，特別是美國政府不行，超預算了，關門了，我們以后可能也會出現(xiàn)政府超預算的這么一種可能，政府關門，揭不開鍋了，發(fā)不了工資這都可能。當然了，這個在目前看來，理論上的成分還要大一些。

還有一個決算，政府不按照年初預算來，往往大手大腳的花錢，先斬后奏的花錢，花完了就報到人大審，以后這種情況也是不允許的。預算該花多少錢就花多少錢，超預算的你自己看著辦。

關于人大監(jiān)督權的行使有這么幾點需要明確。第一點，人大有監(jiān)督權，但是它不能代行行政權、司法權。行政權是政府的，司法權是法院和檢察院的，它不能代行的。它與政府，與司法機關的關系也不是說唱對臺戲的，像三權分立那樣的，不是的。我們唱的是同一臺戲。共同的目的都是把我們這個國家建設好，這是一個共同的目標。

第二點，人大的監(jiān)督主要是法律監(jiān)督。看看法律的執(zhí)行情況。法律是全國人民根本利益的一個最高的體現(xiàn)。至于說生活中發(fā)生了哪件事情，哪個人受到委屈了，受到冤屈了，個案監(jiān)督，人大也監(jiān)督，但是很少，除非有普遍意義的那種個案，要不然人大忙的過來嗎？都到人大去告狀，那法院干什么，政府干什么，檢察院干什么？

第三點，人大的監(jiān)督主要是集體監(jiān)督，它不是代表個人監(jiān)督。個人代表，比如人大代表說我碰到了一個事，問問政府的相關人員，問問檢察院，問問法院行不行？了解了解情況行不行？行，但是它不能以代表個案的身份去行使人大的權力。人大的監(jiān)督不是一種個體的行為，它是一種集體的行為，集體的監(jiān)督。人大代表可以把事情提交全國人大，提交地方人大及其常委會，由常委會決定之后再去監(jiān)督。

第四點尤其重要，我們要完善人民代表大會制度，特別是完善它的監(jiān)督權、決定權的行使，在詢問、特定問題調查、質詢這些職權的行使形式上要下工夫，要創(chuàng)新形式，避免形式主義。特別是特定問題的調查，說實在話，憲法寫有這么一個權力，現(xiàn)實中行使沒有行使過？我的感覺，至少就全國人大來說，這幾十年沒有行使。比如說三鹿奶粉這么一個事件，它是跨省的，與老百姓的生命攸關的，與老百姓的利益攸關的，像這么一種重大的受到全國，甚至受到世界范圍關注的重大案件，最好由全國人大這個最高權力機關去調查它，這么一來，這個問題會得到更好的解決。全國人大及其常委會的權威也可以從地方樹立起來。

（三）人事任免權

全國人大及其常委會，還有地方人大及其常委會最后一個權力，就是人事任免權。人事任免很重要，現(xiàn)在我們人事任免存在的問題在哪兒？

第一個，人大的選擇權不多。人大與黨委的關系沒有理順。我們知道按照我們的程序，我們黨委推薦候選人到人大，經(jīng)過人大的選舉，然后這個人就到政府去了，到法院去了，到檢察院去了，這是一種正常的程序。這個程序對不對？它是對的。但是它是有問題的。問題在哪兒？所謂人大的選擇權不多，也就是說我們現(xiàn)在正職的候選人往往是等額選舉，副職的候選人是差額選舉，但是這個差額選舉很多方面也是可以選的。所以說我們的選舉是選擇性不多。這么一種情況，按照彭真的說法，等額選舉或者不是真正的差額選舉，與社會主義民主，與社會主義法治是格格不入的。

第二點，人大與黨委的關系沒有擺正。黨委要推薦一個人，如果在人大沒有選上，當然了這種事情不多，但是也有。沒有選上的話，黨委就感覺到很不正常的，人大沒有貫徹黨委的意圖，不正常。就道理上來說，實際上也要改變這么一種觀念。什么觀念？像彭真講的，黨委有權利推薦人選，人大有權力給你把關，看這個人行不行，人大代表投票，不管投反對票還是贊同票，他都是在行使憲法規(guī)定的國家權力。

人大代表有人大代表的考慮，他投你票，或者不投你票都是正常的行使國家權力的。所以說即使某一個候選人沒有通過，也不是什么丟人的事情，都是為黨工作的。所以說人事任免權的行使也要改革，這個大方向就是給人大以真正的選擇權，改變實際上存在的等額選舉任命制這么一種狀況。

這么一來，我們這個體制就順了。中國13億多人，人才多的是，我們黨委向人大推薦人的時候，為什么只推薦一個？推薦三個，兩個，都可以，都是黨的領導干部。至于人大，黨委你推薦過去，讓它在這幾個里面選一個更好的，其他的人另有安排，這樣不是更好嗎？這樣也有利于人大給黨委把關。

我們現(xiàn)實生活中很多不好的現(xiàn)象，比如說河南有一個市長，當了49天的市長出事情了。比如云南的一個副省長，在當市長、當市委書記的時候名聲就不是特別好，比如說在拆遷的時候，同意拆遷大大的好，不同意拆遷大大的壞。所以當?shù)乩习傩战o他起了一個外號叫“拆遷太君”。像這樣的人，他竟然能夠步步升遷，能夠從市里面升到省里面，并且成為副省長，不過最后也出事了。

像這么一種情況，為什么不能讓人大真正的幫黨委把把關，完全可以。所以說我們講用人追究，在這么一種情況下，追究誰的責任？追究黨委的責任還是追究人大的責任？這方面關系得理順，不理順的話，事情很多，人大的作用也發(fā)揮不出來。

（四）重大事項決定權

關于人大還有一個問題，人大代表的作用問題。人大代表的作用問題，實際上涉及到這么一個問題，就是人大代表的定位。人大代表是干什么的？是行使國家權力的，不是榮譽性的。而我們現(xiàn)實中很多人把它作為一種榮譽，這是不對的，是行使國家權力的，我們去了不是鼓掌的，我們去了是監(jiān)督政府的，代表人民行使權力的。

第二，人大代表這么一種代表性的問題，所謂的代表性的問題，我們現(xiàn)在的弊端是公務員身份出身的人大代表太多了，最基層的工農(nóng)的人大代表相對的少，結構不合理。

第三，履職能力。有些人大代表履職能力很差的，寫個議案都寫不出來。這樣的人大代表讓他當人大代表干什么。這個問題與人大代表產(chǎn)生的途徑有關系。我們現(xiàn)在人大代表產(chǎn)生的競爭性還不夠，所以有時候人大開會的時候，往往有人大代表缺席或者請假等等，行使權力輕易不能請假的，為什么他參與人大的活動不積極？就是因為他這個人大代表來的太容易了，他不是真正的代表人民去行使權力的。

所以說要改變這一個狀況就要增強人大代表產(chǎn)生的競爭性，讓這個代表來之不易，真正受到老百姓的信任才能當代表，這樣就不會不太尊重代表這個職位了。這是充分發(fā)揮人大代表的作用。除此之外，十八屆三中全會還講兩條，一條是加大人大常委會同人大代表的聯(lián)系。第二條，人大代表要通過各種平臺、各種形式包括網(wǎng)絡，密切同人民群眾聯(lián)系。這個工作，我們也在做。我們講了發(fā)展民主，發(fā)展民主首先是完善人民代表大會制度。發(fā)展民主在習近平總書記的講話里面，特別是十八屆三中全會的報告里面，提的很清楚了。