三、憲法實(shí)施與中國(guó)法治發(fā)展

憲法的實(shí)施對(duì)于建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家具有基礎(chǔ)性意義，同時(shí)對(duì)于國(guó)家法治發(fā)展又具有整體性的效果。習(xí)近平總書記在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話中指出：“全面貫徹實(shí)施憲法，是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作。憲法是國(guó)家的根本法，是治國(guó)安邦的總章程，具有最高的法律地位、法律權(quán)威、法律效力，具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性。”

1982年憲法的頒布實(shí)施實(shí)現(xiàn)了憲法文本變遷與社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間的互動(dòng)，憲法在國(guó)家重大的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活中不再缺席，憲法對(duì)于社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要給予及時(shí)的回應(yīng)，國(guó)家和社會(huì)各個(gè)方面的發(fā)展在憲法文本上形成投射，憲法與生動(dòng)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)不再疏離。憲法實(shí)踐一方面讓廣大的人民更加廣泛而深入地參與到國(guó)家的政治生活之中，另一方面又通過(guò)實(shí)踐催生新的憲法規(guī)則，并在此過(guò)程中促進(jìn)新的憲法理念和憲法秩序的生成。

1982年憲法序言規(guī)定：“全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。”從憲法實(shí)踐過(guò)程中來(lái)看，我國(guó)憲法實(shí)施形成了不同的層次和不同的形式，其主要表現(xiàn)為憲法作為一切國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員、武裝力量、各政黨、各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)單位，包括公民個(gè)人組織和活動(dòng)的基本依據(jù)，憲法所規(guī)定的國(guó)家機(jī)關(guān)的基本組成、職責(zé)和權(quán)限范圍、組織和活動(dòng)原則以及公民的基本權(quán)利和義務(wù)成為各種法律活動(dòng)和處理法律問(wèn)題的基本依據(jù)。同時(shí)，憲法文本的規(guī)定成為制定各種法律文件的最高準(zhǔn)則和最高的法律依據(jù)，通過(guò)制定法律來(lái)落實(shí)憲法原則和憲法文本的具體規(guī)定，將憲法精神在具體的立法活動(dòng)中予以體現(xiàn)。相對(duì)于由特定的國(guó)家機(jī)關(guān)依照法定程序所實(shí)施的專門的憲法監(jiān)督活動(dòng)而言，通過(guò)法律的制定和實(shí)施來(lái)實(shí)施憲法是一種常規(guī)性的憲法實(shí)踐活動(dòng)，需要立法機(jī)關(guān)主動(dòng)地將立法活動(dòng)與憲法文本的規(guī)定相聯(lián)系，自覺(jué)履行憲法義務(wù)，尊重憲法確定的原則，而這樣的立法過(guò)程同時(shí)也是合憲性審查、憲法解釋等專門的憲法監(jiān)督活動(dòng)的基礎(chǔ)。1990年4月4日，第七屆全國(guó)人大第三次會(huì)議通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法〉的決定》，其中提出“香港特別行政區(qū)基本法是根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》按照香港的具體情況制定的，是符合憲法的。”1993年3月31日，第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)澳門特別行政區(qū)基本法〉的決定》也曾附帶作出合憲性審查的決定。現(xiàn)行第五條規(guī)定：“國(guó)家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”同時(shí)，現(xiàn)行憲法還規(guī)定全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)有監(jiān)督憲法實(shí)施的職權(quán)，全國(guó)人大有權(quán)改變或者撤銷全國(guó)人大常委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定，全國(guó)人大常委會(huì)有解釋憲法的職權(quán)。應(yīng)該說(shuō)，憲法文本的這些規(guī)定為我國(guó)憲法實(shí)踐的進(jìn)一步展開提供了基本的憲法依據(jù)。

進(jìn)入21世紀(jì)之后，我國(guó)憲法實(shí)踐中出現(xiàn)了一些新的憲法實(shí)踐形式，并日益成為我國(guó)法治發(fā)展的重要推動(dòng)力量，其主要表現(xiàn)為人民法院在司法活動(dòng)過(guò)程中對(duì)于憲法直接加以適用，其中較為著名的司法審判案例包括齊玉苓訴陳曉琪等侵犯受教育權(quán)案、蔣韜訴中國(guó)人民銀行成都分行案等，憲法關(guān)于公民基本權(quán)利的規(guī)定成為公民在訴訟中主張保障自己權(quán)益最為有力的基本法律依據(jù)。這些案例的出現(xiàn)一方面激活了很多一直處于休眠狀態(tài)的憲法文本，另一方面也讓各級(jí)各類司法機(jī)關(guān)重新思考憲法進(jìn)入司法程序的可能性。一些法學(xué)者由此呼吁創(chuàng)建“憲法訴訟”的機(jī)制，甚至可以將其作為與民事訴訟、行政訴訟、刑事訴訟制度并列的第四種訴訟形式，以此來(lái)保障國(guó)家機(jī)關(guān)的各種法律行為不要違反憲法。從我國(guó)當(dāng)前的法律實(shí)踐來(lái)看，在一些司法訴訟中經(jīng)常被提及的就是我國(guó)憲法關(guān)于“中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等”的規(guī)定，這一條款在各種情況下是否得到充分的尊重，比如在勞動(dòng)者求職過(guò)程中存在著諸多的戶籍的限制、性別的限制、學(xué)歷標(biāo)準(zhǔn)的限制、健康標(biāo)準(zhǔn)的限制等，這些限制條件是否構(gòu)成對(duì)于憲法所保護(hù)的公民的勞動(dòng)權(quán)和平等權(quán)的侵犯，何種限制是合理的而不構(gòu)成對(duì)憲法規(guī)定的違反。將這些問(wèn)題和憲法相聯(lián)系，以法律思維運(yùn)用法律規(guī)定的程序來(lái)加以解決，這對(duì)于我國(guó)憲法實(shí)踐和法治的發(fā)展無(wú)疑具有特殊的積極意義。

在憲法規(guī)定的憲法監(jiān)督制度的基礎(chǔ)上，我國(guó)《立法法》第九十條和第九十一條進(jìn)一步規(guī)定，適格的法律主體可以就一些法律文件的合憲性問(wèn)題向全國(guó)人大常委會(huì)提請(qǐng)審查，其中第九十條第一款規(guī)定：“國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出進(jìn)行審查的要求，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)分送有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見。”第二款則規(guī)定：“前款規(guī)定以外的其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出進(jìn)行審查的建議，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時(shí)，送有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見。”這一條的規(guī)定實(shí)際上是標(biāo)志著我國(guó)在憲法制度方面的一個(gè)巨大的突破，即通過(guò)規(guī)定合憲性審查提請(qǐng)審查的主體和審查的基本程序確立了一個(gè)初步的合憲性審查的機(jī)制，這一機(jī)制如果在憲法實(shí)踐中能夠得到不斷發(fā)展完善的話，對(duì)于我國(guó)憲法合憲性審查實(shí)踐的專門化和常態(tài)化無(wú)疑會(huì)起到極大的推動(dòng)作用。《立法法》第九十一條還規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)專門委員會(huì)在審查中認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向制定機(jī)關(guān)提出書面審查意見；也可以由法律委員會(huì)與有關(guān)的專門委員會(huì)召開聯(lián)合審查會(huì)議，要求制定機(jī)關(guān)到會(huì)說(shuō)明情況，再向制定機(jī)關(guān)提出書面審查意見。制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在兩個(gè)月內(nèi)研究提出是否修改的意見，并向全國(guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)和有關(guān)的專門委員會(huì)反饋。全國(guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)和有關(guān)的專門委員會(huì)審查認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸而制定機(jī)關(guān)不予修改的，可以向委員長(zhǎng)會(huì)議提出書面審查意見和予以撤銷的議案，由委員長(zhǎng)會(huì)議決定是否提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議決定。”從實(shí)踐的情況來(lái)看，我國(guó)在過(guò)去十多年間已經(jīng)有多起提請(qǐng)合憲性審查的建議，其中包括對(duì)于《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》合憲性審查的建議、對(duì)于鐵路系統(tǒng)司法權(quán)進(jìn)行合憲性審查的建議、對(duì)于確立勞動(dòng)教養(yǎng)制度的基礎(chǔ)性法律文件合憲性審查的建議，等等。從實(shí)踐的情況來(lái)看，這些合憲性審查的建議雖然未能啟動(dòng)審查機(jī)關(guān)實(shí)施規(guī)范意義的合憲性審查，但是卻以憲法規(guī)定的原則和內(nèi)容推動(dòng)了這些重大社會(huì)和制度問(wèn)題的解決，最終的結(jié)果是，國(guó)務(wù)院于2003年6月18日常務(wù)會(huì)議廢止了國(guó)務(wù)院1982年發(fā)布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，并通過(guò)了《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》，讓“收容遣送”制度成為歷史，提升了我國(guó)公民人身自由保障的水平。關(guān)于鐵路系統(tǒng)司法權(quán)的問(wèn)題，鐵路運(yùn)輸法院與鐵路運(yùn)輸企業(yè)分離并實(shí)行屬地管轄，后來(lái)被確定為我國(guó)司法體制改革的一項(xiàng)基本內(nèi)容，全國(guó)17個(gè)鐵路運(yùn)輸中院、58個(gè)鐵路運(yùn)輸基層法院改制工作逐漸展開并于2012年6月已全部移交地方管理。關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)制度，則是先由2013年11月12日的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“廢止勞動(dòng)教養(yǎng)制度”，繼而全國(guó)人大常委會(huì)于2013年12月28日正式通過(guò)了關(guān)于廢止有關(guān)勞動(dòng)教養(yǎng)法律規(guī)定的決定，自此，這項(xiàng)曾經(jīng)廣受關(guān)注并深受質(zhì)疑的在我國(guó)實(shí)行了半個(gè)多世紀(jì)的勞動(dòng)教養(yǎng)制度正式“壽終正寢”。 

2014年10月23日，十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出，要“健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度”，并特別指出要“完善全國(guó)人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制。加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。”這意味著我國(guó)在憲法實(shí)施和憲法監(jiān)督制度方面的進(jìn)一步完善和發(fā)展已經(jīng)提上議事日程。從我國(guó)既有的憲法實(shí)踐和未來(lái)憲法實(shí)踐的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，我國(guó)憲法實(shí)施的制度會(huì)逐漸形成一種復(fù)合式的憲法實(shí)踐模式，即按照現(xiàn)行憲法的規(guī)定，全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)該行使憲法監(jiān)督的權(quán)力，通過(guò)經(jīng)常性的行使這一項(xiàng)權(quán)力可以讓憲法監(jiān)督得到更為普遍的落實(shí)，也能夠促進(jìn)憲法得到尊重和實(shí)施。人民法院作為司法機(jī)關(guān)在訴訟中經(jīng)常面臨法律適用過(guò)程中的憲法問(wèn)題，而且這些問(wèn)題往往和公民基本權(quán)利和自由的保障直接發(fā)生聯(lián)系，人民法院在其司法活動(dòng)過(guò)程中對(duì)于法律是否違憲應(yīng)該具有初步的判斷權(quán)，并且參與到合憲性審查的啟動(dòng)程序之中。這一切都需要通過(guò)憲法解釋制度來(lái)加以實(shí)現(xiàn)，即在合憲性審查的過(guò)程中促使憲法所規(guī)定的全國(guó)人大常委會(huì)的憲法解釋權(quán)得以啟動(dòng)，最終使憲法的規(guī)定得到正確的遵守和實(shí)施。這樣的憲法實(shí)踐過(guò)程也有利于實(shí)現(xiàn)“維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一和尊嚴(yán)”的基本目標(biāo)，適應(yīng)社會(huì)發(fā)展和變遷的需要，讓憲法所確立的“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的原則通過(guò)具體法律過(guò)程中公民基本權(quán)利的救濟(jì)而得到落實(shí)。這一切不僅會(huì)促進(jìn)我國(guó)憲法制度上的發(fā)展和完善，也會(huì)通過(guò)憲法實(shí)踐形成豐富多彩而又具有活力的憲法文化，并在廣大人民的心中傳播憲法精神，確立穩(wěn)定而濃厚的憲法意識(shí)，以至于形成牢固的法治信仰，讓法治國(guó)家成為我國(guó)全體人民的基本共識(shí)和共同努力為之奮斗的目標(biāo)。

（作者系南開大學(xué)法學(xué)院副教授、法學(xué)博士）