所謂“吃空餉”，本意是指軍隊(duì)虛報(bào)名額、冒支軍餉的行為。在古代，由于軍隊(duì)員額總數(shù)不僅龐大，而且時(shí)常會(huì)因?yàn)閼?zhàn)爭(zhēng)、逃亡等原因產(chǎn)生變動(dòng)，再加上軍權(quán)相對(duì)獨(dú)立，難以監(jiān)管、核查，很容易就形成“吃空餉”的溫床。隨著時(shí)間的推移，這種通過(guò)虛報(bào)名額來(lái)冒取的現(xiàn)象從軍隊(duì)蔓延到地方，成為了中國(guó)歷史上的一大痼疾。

“吃空餉”始自秦漢，盛行于唐宋

歷史上，何時(shí)開(kāi)始出現(xiàn)“吃空餉”現(xiàn)象？先秦時(shí)代，由于是世襲貴族社會(huì)，無(wú)論是地方的“官”，還是軍隊(duì)里的將領(lǐng)，都是有分封領(lǐng)地的貴族，并不領(lǐng)取“俸祿”，而且士卒當(dāng)兵打仗只是服勞役，也沒(méi)有軍餉可領(lǐng)，因而自然也就不會(huì)有所謂“吃空餉”的問(wèn)題。只有到了秦漢大一統(tǒng)之后，隨著世卿貴族社會(huì)的解體，由朝廷付給的俸祿代替了此前的封地，“吃空餉”才有了存在的可能。1975年在湖北云夢(mèng)出土的《睡虎地秦簡(jiǎn)》中，就出現(xiàn)有“不當(dāng)稟軍中而稟者，皆貲二甲”律文，即是專門針對(duì)冒領(lǐng)軍糧的處罰，說(shuō)明到了秦代軍中已經(jīng)出現(xiàn)了虛報(bào)名額冒領(lǐng)軍糧的現(xiàn)象，可謂中國(guó)古代“吃空餉”最早源頭。

從現(xiàn)存的史料來(lái)看，中國(guó)古代軍隊(duì)出現(xiàn)大規(guī)模“吃空餉”弊端，是中唐以后的事情。隨著時(shí)間的推移，隋唐時(shí)期一直實(shí)行的府兵制到了唐代中期已經(jīng)名存實(shí)亡，不得不改為了募兵制，士卒載于軍籍并由朝廷按冊(cè)支付軍餉、供給，由此給統(tǒng)兵將領(lǐng)打開(kāi)了虛報(bào)兵額、冒領(lǐng)軍餉物資的方便之門，軍隊(duì)“吃空餉”現(xiàn)象也就十分普遍。唐代宗時(shí)期的大詩(shī)人白居易，形容當(dāng)時(shí)軍隊(duì)“吃空餉”的亂象時(shí)說(shuō)：天下各地統(tǒng)兵之將，無(wú)不捏浮報(bào)軍籍以冒領(lǐng)糧餉，按實(shí)核計(jì)，真正實(shí)存的兵數(shù)不到十之六七，如果出現(xiàn)戰(zhàn)死、逃亡情況，則十年之內(nèi)實(shí)際兵數(shù)又將減少十之二三。全國(guó)軍隊(duì)“有籍無(wú)人”的比例竟然已達(dá)到了一半以上，足見(jiàn)其時(shí)“吃空餉”問(wèn)題之嚴(yán)重。不僅如此，即使實(shí)際在籍的兵員中，還存在很多隱形“吃空餉”的現(xiàn)象，不少士卒不過(guò)是按時(shí)應(yīng)卯，平時(shí)卻各有營(yíng)生，甚至有士卒終日市場(chǎng)擺攤做小買賣。

延至宋代，軍隊(duì)“吃空餉”的現(xiàn)象更是激增。據(jù)《宋史》《續(xù)資治通鑒長(zhǎng)編》等史書(shū)記載，北宋開(kāi)國(guó)之初軍隊(duì)“吃空餉”的問(wèn)題就已經(jīng)極為嚴(yán)重。例如，宋仁宗時(shí)期的中央禁軍，按照正常編制，應(yīng)該是以馬軍四百、步軍五百為一指揮，但是“額存而兵闕”、不滿編的情況比比皆是，大多數(shù)指揮僅有馬軍數(shù)十騎、步軍也不過(guò)二百余，虛報(bào)兵額超過(guò)半數(shù)。一直困擾北宋始終的“三冗”之弊中，因“吃空餉”而起的就有“冗兵”、“冗費(fèi)”兩項(xiàng)，三占其二。“吃空餉”泛濫，軍隊(duì)虛空，最終也導(dǎo)致了北宋國(guó)防虛弱不堪。

明清時(shí)期，“吃空餉”變本加厲、花樣翻新

明清時(shí)期，軍隊(duì)“吃空餉”現(xiàn)象可謂花樣翻新、變本加厲。本來(lái)，明朝肇建之初，明太祖朱元璋鑒于宋代募兵制造成的“冗費(fèi)”、“冗兵”之害，回頭改行“兵農(nóng)合一”的“軍戶”制度，被劃為“軍戶”之家能分到一塊土地，戰(zhàn)時(shí)出征，平時(shí)務(wù)農(nóng)，并不從朝廷支取糧餉，因此也一度杜絕了“吃空餉”的可能。但是，這種不分良莠、強(qiáng)制限定軍籍的軍戶制度，時(shí)間一久不可避免地會(huì)走上僵化、衰落之路。由于軍戶兵弱不堪用，明代后期又重行募兵制，“吃空餉”的歷史老問(wèn)題也就如影隨形地出現(xiàn)，到了明代末期已相較之唐、宋有過(guò)之而無(wú)不及。

明末軍隊(duì)“吃空餉”嚴(yán)重到了何種程度？從袁崇煥誅殺毛文龍后，向朝廷報(bào)告毛文龍的罪狀書(shū)中，我們可以略窺其大致情形：按照袁崇煥的報(bào)告，毛文龍任左都督、平遼總兵，所轄東江（皮島）加上老幼平民總數(shù)不過(guò)四萬(wàn)七千余人，其中實(shí)際士兵數(shù)額不足兩萬(wàn)，但是虛報(bào)朝廷其兵數(shù)為“十萬(wàn)”，私設(shè)領(lǐng)兵將領(lǐng)多達(dá)千人。以不足兩萬(wàn)之?dāng)?shù)，虛報(bào)十萬(wàn)之眾支取糧餉，其中將近八萬(wàn)之“空餉”，自然是落入了毛文龍以下各級(jí)將領(lǐng)的私囊。按照史書(shū)記載，毛文龍?jiān)诒辉鐭ㄕD殺之前，因?yàn)?ldquo;上事多浮夸，索餉又過(guò)多，歲百二十萬(wàn)，兵二十萬(wàn)，朝論多疑而厭之”， 可見(jiàn)其部隊(duì)“吃空餉”早已不是什么秘密。明末軍隊(duì)“吃空餉”之害，僅此就可見(jiàn)一斑。

清代入關(guān)之后，軍隊(duì)編制有八旗與綠營(yíng)之分，兩者差別很大，但都普遍存在有“吃空餉”的嚴(yán)重問(wèn)題。八旗軍屬于職業(yè)兵，旗人除了當(dāng)兵吃糧之外被禁止從事其他各業(yè)，因此未當(dāng)兵的旗人實(shí)際上可以合法地“吃空餉”。清乾隆皇帝曾一度核查云南綠營(yíng)駐軍糧餉情況，結(jié)果發(fā)現(xiàn)綠營(yíng)上下“吃空餉”早已是不成文的規(guī)矩，如開(kāi)化鎮(zhèn)額定駐軍應(yīng)該有一百八十五人，但實(shí)際兵丁數(shù)僅七十一人，有一百一十四人是在“吃空餉”，有營(yíng)官甚至將自己不滿十歲的親屬編入冊(cè)籍支領(lǐng)錢糧。至于嘉慶、道光之后，清代各地八旗、綠營(yíng)駐軍“吃空餉”蔚然成風(fēng)且花樣翻新，軍隊(duì)“不事操防，以空名冒錢糧，專事肥己”，而且還出現(xiàn)了軍隊(duì)里的空餉名額不僅可花錢賄買，還可以父子相傳，并且美其名曰“蔭糧”、“蔭德”，“吃空餉”儼然已經(jīng)走向了公開(kāi)化、合法化。

古代地方行政“吃空餉”相對(duì)較少，主要是因?yàn)椴粚?shí)惠

隨著時(shí)間推移，“吃空餉”逐漸開(kāi)始從軍隊(duì)向地方行政系統(tǒng)滋蔓，最后成為軍、政兩界均存的一大痼疾。

與軍隊(duì)明目張膽虛造名冊(cè)、冒領(lǐng)糧餉不同，歷代地方行政“吃空餉”大多是“實(shí)有其人但不履職”，屬于是一種“隱性”的“吃空餉”。例如，東漢末年，董卓擅權(quán)，“一人得道，雞犬升天”，不僅讓家族成員擔(dān)任各種要職，還加封自己年幼的孫女為謂陽(yáng)君，甚至將自己仍在襁褓之中的幼子也封為侯爵。除此以外，如魏晉、兩宋時(shí)代官制繁復(fù)，存在有不少“遙領(lǐng)”、“兼”、“攝”等只領(lǐng)俸祿、不需實(shí)際履職的官員，也算是另一種形式的合法“吃空餉”。但是，上述兩種“吃空餉”現(xiàn)象的存在，顯然都是為了“權(quán)”而不是“餉”。

明清之后，地方行政“吃空餉”現(xiàn)象才開(kāi)始變得日漸多了起來(lái)。明嘉靖十四年，工部書(shū)吏蔡泳受等人，通過(guò)造假印、虛報(bào)官員姓名的方式，前后共計(jì)冒領(lǐng)銀七萬(wàn)兩之多。明末崇禎年間，一度任職京官的林時(shí)對(duì)曾描述自己在京中衙門見(jiàn)聞：京城各衙的衙役多半“竄籍”三大營(yíng)，兩邊冒名領(lǐng)取糧銀，已是十分普遍的現(xiàn)象。清代雖然對(duì)地方衙門的吏役人數(shù)有嚴(yán)格限定，但是全國(guó)各地州、縣衙門的書(shū)吏、衙役規(guī)?？倲?shù)多達(dá)百萬(wàn)計(jì)，其中到底有多少只是“掛名”而已，到了清中后期實(shí)際早已無(wú)法計(jì)算，地方賦稅“存留”中有多少是真正用于支付給吏役，也就成了一筆難以厘清的糊涂賬。

當(dāng)然，與軍隊(duì)“吃空餉”相比，中國(guó)古代地方行政“吃空餉”現(xiàn)象一直要少得多，問(wèn)題也遠(yuǎn)沒(méi)有軍隊(duì)那么嚴(yán)重。個(gè)中原因，除了地方官薪俸支出相對(duì)軍隊(duì)監(jiān)管更嚴(yán)格、透明外，還有一點(diǎn)就是，中國(guó)歷代多是由地方官全權(quán)負(fù)責(zé)的“代理人”制度，地方官員對(duì)于地方的稅賦收入，除了按規(guī)定數(shù)額上繳中央以外，剩下地方行政經(jīng)費(fèi)都是由地方官全權(quán)處理，因而“吃空餉”對(duì)于官員并無(wú)太大意義。而對(duì)于差、吏，由于可支取的薪俸（“工食錢”）微薄，掛名領(lǐng)薪、“吃空餉”反而不如弄權(quán)謀私、敲索鄉(xiāng)里來(lái)得“劃算”。因此，中國(guó)古代地方行政中“吃空餉”現(xiàn)象不如軍隊(duì)那樣普遍，不僅不是因?yàn)榈胤焦倮舾恿疂?、自律，而恰恰是因?yàn)樵谕瑯尤狈?quán)力監(jiān)管的情況下，地方官吏有比“吃空餉”更為簡(jiǎn)便、實(shí)惠的謀私途徑。

由此而論，無(wú)論是軍隊(duì)里“吃空餉”泛濫，還是地方行政“吃空餉”相對(duì)較少，都是權(quán)力監(jiān)管缺失、濫用造成的結(jié)果，因此要想真正根治“吃空餉”的歷史痼疾，就需從權(quán)力監(jiān)管著手，真正地將“權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里”。