三、調(diào)查實(shí)施

由于行政審批事項(xiàng)面廣量大，種類繁多，在山東全省范圍內(nèi)一次性全面展開調(diào)查，難度很大?；诂F(xiàn)實(shí)性和可行性的考慮，本研究采取先行試點(diǎn)的方法，在全省選取了代表性較強(qiáng)的A市作為試點(diǎn)城市開展調(diào)查評價(jià)。試點(diǎn)范圍包括市本級和縣區(qū)級。市本級的調(diào)查范圍包括市公共行政審批服務(wù)中心以及其他與民生密切相關(guān)的7個(gè)辦事大廳?？h區(qū)級選取B縣為試點(diǎn)，調(diào)查范圍主要是B縣公共行政服務(wù)中心。

按照調(diào)查范圍，根據(jù)調(diào)查需要，需選取一定時(shí)間段的行政審批事項(xiàng)開展調(diào)查。本研究以A市政府2013年12月12日最新公布行政許可目錄為重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)，選取2014年1月1日至4月15日這一特定時(shí)間段，對A市及B縣按照新的目錄清單所辦理的所有行政審批事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查，有較強(qiáng)的代表性。調(diào)查對象是所有辦理審批業(yè)務(wù)的申請人。

本研究采用問卷調(diào)查法、深度訪談、統(tǒng)計(jì)資料分析等多種方式獲取資料。問卷調(diào)查法以電話調(diào)查為主，郵寄式調(diào)查為輔。電話調(diào)查共完成有效樣本16558個(gè)，郵寄式調(diào)查共回收調(diào)查問卷536份，經(jīng)復(fù)核，有效問卷326份;合計(jì)總樣本量16884個(gè)。調(diào)查涉及46個(gè)政府部門，其中市級部門29個(gè)，縣級部門19個(gè)，基本涵蓋進(jìn)駐A市行政審批服務(wù)中心、各辦事大廳以及B縣行政審批服務(wù)中心辦理業(yè)務(wù)的所有部門，代表性較強(qiáng)。

四、主要問題

調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，A市的簡政放權(quán)、行政審批制度改革工作取得積極成效，行政審批效能總體狀況較好，受到多數(shù)申請人的好評。但是，A市在簡政放權(quán)過程中也確實(shí)面臨若干問題和困難，這并非該市獨(dú)有的現(xiàn)象，而是各地普遍存在的共性問題，主要有以下幾個(gè)方面：

(一)市級政府精簡行政審批事項(xiàng)陷于困境，“減不了”、“減不動(dòng)”成為難以突破的瓶頸，“打包”(即大項(xiàng)包含多個(gè)子項(xiàng))現(xiàn)象嚴(yán)重

1.問題表現(xiàn)

目前，各地簡政放權(quán)積極性高漲，為創(chuàng)造一流的營商環(huán)境，紛紛清理行政審批事項(xiàng)。然而，本研究發(fā)現(xiàn)，行政審批事項(xiàng)的數(shù)量從表面上看似乎減少了，但合并打包現(xiàn)象非常嚴(yán)重，實(shí)際數(shù)量并未減少那么多，從而演變成新一輪的“數(shù)字游戲”，給老百姓帶來的實(shí)惠大打折扣。

根據(jù)A市政府對外公布的最新行政審批目錄，該市現(xiàn)行有效的市級行政許可項(xiàng)目有91項(xiàng)，分布在35個(gè)部門。但據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，該市至少有17個(gè)部門存在“打包”(即某一大項(xiàng)下包含多個(gè)子項(xiàng))現(xiàn)象。比如，在行政審批目錄中，市公安局的行政審批項(xiàng)目有12項(xiàng)，而實(shí)際上，“出入境管理許可”包括8個(gè)子項(xiàng)，“機(jī)動(dòng)車管理許可”包括4個(gè)子項(xiàng)，“爆破作業(yè)許可”包括2個(gè)子項(xiàng)，“消防安全許可”包括2個(gè)子項(xiàng)，拆分后的實(shí)際行政許可數(shù)量為24項(xiàng)。再比如，市住建局公布的行政審批項(xiàng)目有7項(xiàng)，而實(shí)際上，“市政公用設(shè)施經(jīng)營及綜合配套許可”包括14個(gè)子項(xiàng)，“建筑業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)及物業(yè)服務(wù)企業(yè)資質(zhì)許可”包括3個(gè)子項(xiàng)，拆分后的實(shí)際行政許可數(shù)量為23項(xiàng)。

本研究將該市各部門“打包”的行政審批事項(xiàng)進(jìn)行拆分后實(shí)際數(shù)量為144項(xiàng)，加上未打包的33項(xiàng)，該市現(xiàn)行有效的行政審批項(xiàng)目實(shí)際數(shù)量為177項(xiàng)，超出A市政府公布的行政審批數(shù)量近一倍。

2.歸因分析

對于行政審批事項(xiàng)“打包”嚴(yán)重的現(xiàn)象，究其原因，本研究認(rèn)為有以下兩點(diǎn)：

其一，行政審批機(jī)構(gòu)是簡政放權(quán)最大的阻力所在。

改革行政管理體制、簡政放權(quán)，既是重大改革，也是現(xiàn)有利益格局的深刻調(diào)整，不同階層對此有著不同的利益訴求和政治訴求。作為從中央到省市縣各級黨政領(lǐng)導(dǎo)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)，為社會(huì)治理計(jì)，為激發(fā)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活力計(jì)，有著迫切的政治動(dòng)力和高漲的積極性;作為公民、法人及社會(huì)組織，更是簡政放權(quán)的直接受益者，是最廣大、最積極的擁護(hù)者。

然而，行政審批機(jī)構(gòu)則不然。相當(dāng)數(shù)量的行政審批，是公權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、部門利益法制化的結(jié)果。從某種意義上講，各行政審批機(jī)構(gòu)是設(shè)立行政審批事項(xiàng)的最大推動(dòng)者和既得利益者，有著追求權(quán)力最大化的天然沖動(dòng)和強(qiáng)勁動(dòng)力，是改革政策難以落實(shí)的“中梗阻”、難以打通的“最后一公里”。他們更多關(guān)心的是自己權(quán)力的大小，對簡政放權(quán)、減少行政審批消極應(yīng)付乃至抵制即成必然。吃到嘴里的肉誰也不愿吐出來，指望他們自己“壯士斷腕”、削權(quán)讓利，是大家的一廂情愿，難畢全功。

其二，市級并不具備行政審批的精簡權(quán)。

根據(jù)《行政許可法》，行政許可的設(shè)定權(quán)在中央和省級，除個(gè)別有立法權(quán)的市以外，其他市沒有行政許可的設(shè)定權(quán)。沒有設(shè)定權(quán)也就沒有精簡權(quán)。市級政府雖然簡政放權(quán)熱情高漲，但在精簡行政審批事項(xiàng)上卻難有作為，陷入“減不了”、“減不動(dòng)”的困境。因此，在“力爭成為全省行政審批事項(xiàng)最少城市”這一目標(biāo)的指導(dǎo)下，將行政審批事項(xiàng)合并打包便不足為奇。

(二)重審批、輕監(jiān)管，不法行為干擾市場秩序;中介機(jī)構(gòu)管理不規(guī)范，搞壟斷、亂收費(fèi)，是企業(yè)反映較為強(qiáng)烈的兩大突出問題

調(diào)查中，企業(yè)對行政機(jī)關(guān)“重審批、輕監(jiān)管”問題反映強(qiáng)烈。一方面，企業(yè)對行政審批過多過濫頗有怨言，高達(dá)75.5%的被訪者認(rèn)為，“審批、收費(fèi)項(xiàng)目過多”是行政機(jī)關(guān)在管理和服務(wù)中存在的最大問題。另一方面，企業(yè)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管力度較為不滿。一是政府對市場監(jiān)管不到位。調(diào)查中不少企業(yè)反映，他們對無證經(jīng)營、壟斷經(jīng)營、欺行霸市、弄虛作假、假冒偽劣等不法行為深惡痛絕，迫切希望政府加大監(jiān)管力度，規(guī)范市場秩序，營造公平競爭的市場環(huán)境;二是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督力度不夠。有的部門辦事人員自由裁量權(quán)太大，一個(gè)辦事員就可威脅企業(yè)的經(jīng)營，企業(yè)對此敢怒不敢言。

同時(shí)，不少企業(yè)對中介機(jī)構(gòu)的服務(wù)感到不滿，反映的主要問題有：一是壟斷經(jīng)營。如涉及行政審批前置的“環(huán)評、安評、能評、雷評、震評、水評、圖審”等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，在全市往往僅有一家，企業(yè)沒有選擇的余地;而且多以行政區(qū)劃為邊界，畫地為牢，市場競爭不充分。二是性質(zhì)模糊。有些中介機(jī)構(gòu)與政府職能部門仍未徹底脫鉤，存在千絲萬縷的利益關(guān)系，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)指定或變相指定中介機(jī)構(gòu)。由此，這些中介機(jī)構(gòu)充當(dāng)“二政府”角色，憑借手中掌握的“隱形審批權(quán)”，處處設(shè)卡，步步收錢，服務(wù)差、效率低，嚴(yán)重影響簡政放權(quán)的成效，蠶食改革紅利。

(三)行政審批機(jī)關(guān)政務(wù)信息公開內(nèi)容有失片面，要求申請人“應(yīng)辦必辦”的內(nèi)容公布多，要求審批機(jī)關(guān)“應(yīng)辦必辦”的內(nèi)容公布少;對申請人的責(zé)任義務(wù)公布多，權(quán)利公布少;對審批機(jī)關(guān)的權(quán)力公布多，責(zé)任義務(wù)公布少

1.問題表現(xiàn)

政府信息公開不僅是提高行政審批效能的重要因素，而且是對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)力進(jìn)行外部制約和監(jiān)督的前提，是公眾監(jiān)督政府行為的重要途徑。

目前，政府公開行政審批相關(guān)信息的兩大主渠道是辦公場所和政府網(wǎng)站。通過實(shí)地考察各辦事大廳及查詢各行政審批部門的政府網(wǎng)站，本研究發(fā)現(xiàn)，行政審批機(jī)關(guān)所公開的信息多是申請人辦理審批事項(xiàng)“應(yīng)辦必辦”的內(nèi)容，比如受理?xiàng)l件、需提交的申請材料、審批流程等，是行政機(jī)關(guān)出于自身行政管理的需要，對申請人應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)和承擔(dān)的責(zé)任提出的要求。而對于審批機(jī)關(guān)“應(yīng)辦必辦”的內(nèi)容，比如約束審批機(jī)關(guān)行政行為的程序規(guī)定、違反相關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，則較少披露。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，申請人對審批機(jī)構(gòu)應(yīng)盡的責(zé)任義務(wù)知之甚少，對行政審批的程序規(guī)定知之甚少。數(shù)據(jù)表明，被訪者對“當(dāng)申請材料存在可當(dāng)場更正的錯(cuò)誤時(shí)，應(yīng)當(dāng)允許申請人當(dāng)場更正”等規(guī)定，表示不清楚的比例達(dá)到77.7%;對“需要由上級機(jī)關(guān)決定的審批，上級行政機(jī)關(guān)不得要求申請人重復(fù)提供申請材料”等規(guī)定，表示不清楚的比例為64.3%;對“申請材料不齊全或者不符合法定形式時(shí)，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場或者在五日內(nèi)一次性告知申請人需要補(bǔ)正的全部內(nèi)容”等規(guī)定，表示不清楚的比例達(dá)64.7%。申請人對投訴舉報(bào)渠道的知曉度較低，超過六成(66.1%)表示不知如何投訴。

2.歸因分析

行政審批機(jī)關(guān)是行政審批的實(shí)施者，同時(shí)也是政府信息發(fā)布主體，具有天然的信息優(yōu)勢。在信息發(fā)布上出現(xiàn)選擇性和傾向性偏差的原因在于，政府部門的思想認(rèn)識(shí)不到位，作風(fēng)轉(zhuǎn)變滯后，為民服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，自覺接受社會(huì)監(jiān)督意識(shí)淡薄。

行政相對人本身便處于信息弱勢地位，而政府信息公開的選擇性進(jìn)一步加劇了這種信息不對稱，使本來就處于分散、個(gè)體狀態(tài)下的公眾不可避免地陷入“茫然無知”的境地，參與、監(jiān)督政府管理更是無從談起。