(一)正確把握從“法制體系”到“法治體系”的發(fā)展進程
十八屆四中全會《決定》明確提出“建設(shè)中國特色社會主義法治體系”,標志著中央的法治思想從“法制體系”向“法治體系”的深化和發(fā)展。
我們注意到,改革開放以后,盡管我們提出了“三點水治”的“法治”,但法治建設(shè)的重點,主要還是制度法規(guī)體系建設(shè),主要體現(xiàn)為“利刀制”的“法制”,而不完全是“三點水治”的“法治”。從完整意義上講,法治既包括法律制度體系,也包括運用法律制度體系進行的治理實踐。推進民主法治建設(shè),光有文本意義上的法規(guī)制度是不夠的,更重要的是把字面上的法規(guī)制度落實到實踐中。換句話說,我們的制度法規(guī)體系基本上是相對完備的,但是,運用制度法規(guī)的治理模式還相對滯后。而十八屆四中全會《決定》,就是在中國特色社會主義法律體系已經(jīng)基本形成、基本實現(xiàn)有法可依的基礎(chǔ)上,開始更加注重解決法治建設(shè)的全面性,更加注重解決法律規(guī)章切實得到有效實施這個重大問題。因此,《決定》把中國特色社會主義法治體系,界分為法律規(guī)范體系、法治實施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系和黨內(nèi)法規(guī)體系,倡導(dǎo)和推進實現(xiàn)制度創(chuàng)新與治理升級的有機統(tǒng)一,徹底解決“紀律約束失效”“司法不作為”的問題。
(二)切實做好“群眾路線+法治=人民民主”的歷史合題
近一個時期以來,通過學(xué)習(xí)總書記系列重要講話,我有一個深切的感受,就是總書記在政治上特別重視強調(diào)三個問題:一是“改革開放前30年”與“改革開放后30年”的關(guān)系問題;二是走群眾路線問題;三是強化制度、法治在國家政治生活中的地位作用問題。把這三點合起來,可以領(lǐng)悟到總書記正帶領(lǐng)我們做一道意義重大深遠的“歷史合題”,就是正確把握毛主席主政的“前30年”與改革開放以來“后30年”的有機統(tǒng)一,做“群眾路線+法治=真正的人民民主”這道歷史合題。考察中國民主法治的發(fā)展進程,會發(fā)現(xiàn)毛主席當年實際上帶領(lǐng)我們做了一道“初創(chuàng)探索題”。在這個階段,老人家特別看重群眾運動,但是,這個群眾運動卻缺乏制度、法律規(guī)范,被搞成了無法無天的“大民主”。針對這個問題,鄧小平在改革開放以后特別重視制度、法制建設(shè),帶領(lǐng)我們做了一道“撥亂反正題”。這個“撥亂反正題”當然不是全盤否定毛澤東,而是在反思教訓(xùn)中繼承、在修正錯誤中發(fā)展,體現(xiàn)了社會主義民主法治在中國自我肯定、自我否定,趨向于否定之否定更高境界的發(fā)展進程。
但是,這個過程至今還沒有完結(jié)。習(xí)總書記指出,我們現(xiàn)在制度建設(shè)中還存在許多問題。也就是說,改革開放以來,我們雖然建立了一整套制度體系、包括法律體系,但是,如何使制度法律更好地貫穿人民民主內(nèi)容,充分體現(xiàn)黨的群眾路線,仍然是一個有待進一步深化的重大現(xiàn)實課題。沒有民主靈魂的制度,與沒有制度法律約束的民主同樣可怕。“文革”式群眾運動、“大民主”被我們廢除了,但黨的群眾路線還要堅持,民主還要落實到各項制度和法治實踐中去?,F(xiàn)在的問題是,恰恰有些制度法規(guī)體現(xiàn)民主、體現(xiàn)群眾路線不夠,有些制度雖然能夠體現(xiàn)人民權(quán)利,但在執(zhí)行中由于缺乏有力的法治監(jiān)督,被執(zhí)行者隨意曲解和濫用,導(dǎo)致執(zhí)行中失效,群眾權(quán)利受損。正是在這個問題上,十八屆四中全會作出了具有決定性意義的戰(zhàn)略選擇,在國家治理現(xiàn)代化的全新視野下彰顯了制度創(chuàng)新與治理升級的有機統(tǒng)一,使當代中國民主法治建設(shè)的方向清晰、具體、明確地呈現(xiàn)出來,充分體現(xiàn)了堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主與依法治國的有機統(tǒng)一。
歷史發(fā)展到今天。我們現(xiàn)在制度建設(shè)中還存在許多問題,如何使制度法律更好地貫穿人民民主內(nèi)容,充分體現(xiàn)黨的群眾路線,仍然是一個有待進一步深化的重大現(xiàn)實課題。正是有鑒于此,黨的十八屆四中全會站在“前30年與后30年”的歷史交匯點上,在歷史的“正-反-合”題中,進一步反思“群眾運動與群眾路線”、“人民民主與制度法治”的關(guān)系,啟示我們做一道“群眾路線+法治=真正人民民主”的歷史合題。應(yīng)當大力倡導(dǎo)和推進“有法治的群眾路線”,既防止民主脫離法制軌道,又使制度法規(guī)充分體現(xiàn)民主內(nèi)容,使人民民主真正進入到“否定之否定”的歷史合題境界。這其中,充分彰顯了以習(xí)近平為總書記的黨中央著眼國家長治久安,繼承發(fā)展毛澤東、鄧小平民主思想精華的邏輯軌跡。這實際上,就是以習(xí)近平為總書記的黨中央謀劃中國民主法治建設(shè)的大方向。
(三)以強有力的法治保障和推進社會主義民主健康發(fā)展
四中全會《決定》指出:“制度化、規(guī)范化、程序化是社會主義民主政治的根本保障。以保障人民當家作主為核心,堅持和完善人民代表大會制度,堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度,推進社會主義民主政治法治化。加強社會主義協(xié)商民主制度建設(shè),推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展,構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系。完善和發(fā)展基層民主制度,依法推進基層民主和行業(yè)自律,實行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督。”我覺得,這段落論述充分體現(xiàn)了民主與法治相結(jié)合的時代精神,在此前提下揭示了中國民主法治建設(shè)的四大現(xiàn)實戰(zhàn)略路徑:一是推進黨內(nèi)民主;二是加強體制建構(gòu);三是強化權(quán)力制衡;四是達成協(xié)商共治。
第一,推進黨內(nèi)民主。黨內(nèi)民主要在推進黨的建設(shè)制度改革的基礎(chǔ)上,著眼于執(zhí)政黨與人民群眾的互動關(guān)系,用黨內(nèi)民主帶動社會民主,漸近、分層、依法推進。重點做好三項工作:一個是處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)與推進民主法治的關(guān)系。習(xí)總書記強調(diào):“中國是一個大國,決不能在根本性問題上出現(xiàn)顛覆性錯誤,一旦出現(xiàn)就無法挽回、無法彌補。”第二個是把黨內(nèi)民主和社會民主結(jié)合起來。發(fā)展黨內(nèi)民主,必須健全黨內(nèi)民主運行基本規(guī)范,進而推至全黨,引導(dǎo)社會民主。三是黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動,做到黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、帶頭守法??倳浿v:“各級黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭厲行法治,提高依法執(zhí)政能力和水平,不斷推進各項治國理政活動的制度化、法律化,不斷提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力,在法治軌道上推動各項工作。”
第二,加強體制建構(gòu)。主要是加強民主政治制度建設(shè)。前面我們講過,推進民主法治建設(shè),光有文本意義上的法規(guī)制度是不夠的,更重要的是把字面上的法規(guī)制度落實到實踐中,建立健全保證法規(guī)制度科學(xué)有效運行的體制機制,這是當前需要突出解決的一個重大現(xiàn)實問題。正是在這個意義上,十八屆三中全會《決定》明確提出了國家治理現(xiàn)代化這一重大命題。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,把法規(guī)制度落到實處,必須進一步建構(gòu)、形成支撐制度法律運行的有效治理體制和治理機制。
第三,強化權(quán)力制衡。就是強化權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系,“形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機制”。為此必須抓好兩項工作:一是厘清公共權(quán)力邊界。中央強調(diào),要加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開,規(guī)范行政行為,加強行政執(zhí)法部門建設(shè),減少和規(guī)范行政審批,減少政府對微觀經(jīng)濟運行的干預(yù)。這些都是厘清公共權(quán)力邊界的問題。今年3月13日,李克強在兩會記者會上指出,要繼續(xù)推進簡政放權(quán),加快推進“權(quán)力清單”公布,界定權(quán)力的邊界。二是強化權(quán)力監(jiān)督。嚴密的權(quán)力監(jiān)督既是國家治理現(xiàn)代化的需要,也是推進民主法治的需要。強化監(jiān)督,必須突出權(quán)力監(jiān)督法制化。對于老百姓,法無禁止皆可行;對于公職權(quán)力,法無授權(quán)皆不行,真正把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。