(一)正確把握從“法制體系”到“法治體系”的發(fā)展進(jìn)程
十八屆四中全會(huì)《決定》明確提出“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”,標(biāo)志著中央的法治思想從“法制體系”向“法治體系”的深化和發(fā)展。
我們注意到,改革開(kāi)放以后,盡管我們提出了“三點(diǎn)水治”的“法治”,但法治建設(shè)的重點(diǎn),主要還是制度法規(guī)體系建設(shè),主要體現(xiàn)為“利刀制”的“法制”,而不完全是“三點(diǎn)水治”的“法治”。從完整意義上講,法治既包括法律制度體系,也包括運(yùn)用法律制度體系進(jìn)行的治理實(shí)踐。推進(jìn)民主法治建設(shè),光有文本意義上的法規(guī)制度是不夠的,更重要的是把字面上的法規(guī)制度落實(shí)到實(shí)踐中。換句話(huà)說(shuō),我們的制度法規(guī)體系基本上是相對(duì)完備的,但是,運(yùn)用制度法規(guī)的治理模式還相對(duì)滯后。而十八屆四中全會(huì)《決定》,就是在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)基本形成、基本實(shí)現(xiàn)有法可依的基礎(chǔ)上,開(kāi)始更加注重解決法治建設(shè)的全面性,更加注重解決法律規(guī)章切實(shí)得到有效實(shí)施這個(gè)重大問(wèn)題。因此,《決定》把中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系,界分為法律規(guī)范體系、法治實(shí)施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系和黨內(nèi)法規(guī)體系,倡導(dǎo)和推進(jìn)實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新與治理升級(jí)的有機(jī)統(tǒng)一,徹底解決“紀(jì)律約束失效”“司法不作為”的問(wèn)題。
(二)切實(shí)做好“群眾路線+法治=人民民主”的歷史合題
近一個(gè)時(shí)期以來(lái),通過(guò)學(xué)習(xí)總書(shū)記系列重要講話(huà),我有一個(gè)深切的感受,就是總書(shū)記在政治上特別重視強(qiáng)調(diào)三個(gè)問(wèn)題:一是“改革開(kāi)放前30年”與“改革開(kāi)放后30年”的關(guān)系問(wèn)題;二是走群眾路線問(wèn)題;三是強(qiáng)化制度、法治在國(guó)家政治生活中的地位作用問(wèn)題。把這三點(diǎn)合起來(lái),可以領(lǐng)悟到總書(shū)記正帶領(lǐng)我們做一道意義重大深遠(yuǎn)的“歷史合題”,就是正確把握毛主席主政的“前30年”與改革開(kāi)放以來(lái)“后30年”的有機(jī)統(tǒng)一,做“群眾路線+法治=真正的人民民主”這道歷史合題。考察中國(guó)民主法治的發(fā)展進(jìn)程,會(huì)發(fā)現(xiàn)毛主席當(dāng)年實(shí)際上帶領(lǐng)我們做了一道“初創(chuàng)探索題”。在這個(gè)階段,老人家特別看重群眾運(yùn)動(dòng),但是,這個(gè)群眾運(yùn)動(dòng)卻缺乏制度、法律規(guī)范,被搞成了無(wú)法無(wú)天的“大民主”。針對(duì)這個(gè)問(wèn)題,鄧小平在改革開(kāi)放以后特別重視制度、法制建設(shè),帶領(lǐng)我們做了一道“撥亂反正題”。這個(gè)“撥亂反正題”當(dāng)然不是全盤(pán)否定毛澤東,而是在反思教訓(xùn)中繼承、在修正錯(cuò)誤中發(fā)展,體現(xiàn)了社會(huì)主義民主法治在中國(guó)自我肯定、自我否定,趨向于否定之否定更高境界的發(fā)展進(jìn)程。
但是,這個(gè)過(guò)程至今還沒(méi)有完結(jié)。習(xí)總書(shū)記指出,我們現(xiàn)在制度建設(shè)中還存在許多問(wèn)題。也就是說(shuō),改革開(kāi)放以來(lái),我們雖然建立了一整套制度體系、包括法律體系,但是,如何使制度法律更好地貫穿人民民主內(nèi)容,充分體現(xiàn)黨的群眾路線,仍然是一個(gè)有待進(jìn)一步深化的重大現(xiàn)實(shí)課題。沒(méi)有民主靈魂的制度,與沒(méi)有制度法律約束的民主同樣可怕。“文革”式群眾運(yùn)動(dòng)、“大民主”被我們廢除了,但黨的群眾路線還要堅(jiān)持,民主還要落實(shí)到各項(xiàng)制度和法治實(shí)踐中去?,F(xiàn)在的問(wèn)題是,恰恰有些制度法規(guī)體現(xiàn)民主、體現(xiàn)群眾路線不夠,有些制度雖然能夠體現(xiàn)人民權(quán)利,但在執(zhí)行中由于缺乏有力的法治監(jiān)督,被執(zhí)行者隨意曲解和濫用,導(dǎo)致執(zhí)行中失效,群眾權(quán)利受損。正是在這個(gè)問(wèn)題上,十八屆四中全會(huì)作出了具有決定性意義的戰(zhàn)略選擇,在國(guó)家治理現(xiàn)代化的全新視野下彰顯了制度創(chuàng)新與治理升級(jí)的有機(jī)統(tǒng)一,使當(dāng)代中國(guó)民主法治建設(shè)的方向清晰、具體、明確地呈現(xiàn)出來(lái),充分體現(xiàn)了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。
歷史發(fā)展到今天。我們現(xiàn)在制度建設(shè)中還存在許多問(wèn)題,如何使制度法律更好地貫穿人民民主內(nèi)容,充分體現(xiàn)黨的群眾路線,仍然是一個(gè)有待進(jìn)一步深化的重大現(xiàn)實(shí)課題。正是有鑒于此,黨的十八屆四中全會(huì)站在“前30年與后30年”的歷史交匯點(diǎn)上,在歷史的“正-反-合”題中,進(jìn)一步反思“群眾運(yùn)動(dòng)與群眾路線”、“人民民主與制度法治”的關(guān)系,啟示我們做一道“群眾路線+法治=真正人民民主”的歷史合題。應(yīng)當(dāng)大力倡導(dǎo)和推進(jìn)“有法治的群眾路線”,既防止民主脫離法制軌道,又使制度法規(guī)充分體現(xiàn)民主內(nèi)容,使人民民主真正進(jìn)入到“否定之否定”的歷史合題境界。這其中,充分彰顯了以習(xí)近平為總書(shū)記的黨中央著眼國(guó)家長(zhǎng)治久安,繼承發(fā)展毛澤東、鄧小平民主思想精華的邏輯軌跡。這實(shí)際上,就是以習(xí)近平為總書(shū)記的黨中央謀劃中國(guó)民主法治建設(shè)的大方向。
(三)以強(qiáng)有力的法治保障和推進(jìn)社會(huì)主義民主健康發(fā)展
四中全會(huì)《決定》指出:“制度化、規(guī)范化、程序化是社會(huì)主義民主政治的根本保障。以保障人民當(dāng)家作主為核心,堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度,堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度,推進(jìn)社會(huì)主義民主政治法治化。加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主制度建設(shè),推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展,構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系。完善和發(fā)展基層民主制度,依法推進(jìn)基層民主和行業(yè)自律,實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督。”我覺(jué)得,這段落論述充分體現(xiàn)了民主與法治相結(jié)合的時(shí)代精神,在此前提下揭示了中國(guó)民主法治建設(shè)的四大現(xiàn)實(shí)戰(zhàn)略路徑:一是推進(jìn)黨內(nèi)民主;二是加強(qiáng)體制建構(gòu);三是強(qiáng)化權(quán)力制衡;四是達(dá)成協(xié)商共治。
第一,推進(jìn)黨內(nèi)民主。黨內(nèi)民主要在推進(jìn)黨的建設(shè)制度改革的基礎(chǔ)上,著眼于執(zhí)政黨與人民群眾的互動(dòng)關(guān)系,用黨內(nèi)民主帶動(dòng)社會(huì)民主,漸近、分層、依法推進(jìn)。重點(diǎn)做好三項(xiàng)工作:一個(gè)是處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)與推進(jìn)民主法治的關(guān)系。習(xí)總書(shū)記強(qiáng)調(diào):“中國(guó)是一個(gè)大國(guó),決不能在根本性問(wèn)題上出現(xiàn)顛覆性錯(cuò)誤,一旦出現(xiàn)就無(wú)法挽回、無(wú)法彌補(bǔ)。”第二個(gè)是把黨內(nèi)民主和社會(huì)民主結(jié)合起來(lái)。發(fā)展黨內(nèi)民主,必須健全黨內(nèi)民主運(yùn)行基本規(guī)范,進(jìn)而推至全黨,引導(dǎo)社會(huì)民主。三是黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng),做到黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、帶頭守法??倳?shū)記講:“各級(jí)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭厲行法治,提高依法執(zhí)政能力和水平,不斷推進(jìn)各項(xiàng)治國(guó)理政活動(dòng)的制度化、法律化,不斷提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力,在法治軌道上推動(dòng)各項(xiàng)工作。”
第二,加強(qiáng)體制建構(gòu)。主要是加強(qiáng)民主政治制度建設(shè)。前面我們講過(guò),推進(jìn)民主法治建設(shè),光有文本意義上的法規(guī)制度是不夠的,更重要的是把字面上的法規(guī)制度落實(shí)到實(shí)踐中,建立健全保證法規(guī)制度科學(xué)有效運(yùn)行的體制機(jī)制,這是當(dāng)前需要突出解決的一個(gè)重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。正是在這個(gè)意義上,十八屆三中全會(huì)《決定》明確提出了國(guó)家治理現(xiàn)代化這一重大命題。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,把法規(guī)制度落到實(shí)處,必須進(jìn)一步建構(gòu)、形成支撐制度法律運(yùn)行的有效治理體制和治理機(jī)制。
第三,強(qiáng)化權(quán)力制衡。就是強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系,“形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制”。為此必須抓好兩項(xiàng)工作:一是厘清公共權(quán)力邊界。中央強(qiáng)調(diào),要加快推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政府與市場(chǎng)中介組織分開(kāi),規(guī)范行政行為,加強(qiáng)行政執(zhí)法部門(mén)建設(shè),減少和規(guī)范行政審批,減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù)。這些都是厘清公共權(quán)力邊界的問(wèn)題。今年3月13日,李克強(qiáng)在兩會(huì)記者會(huì)上指出,要繼續(xù)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán),加快推進(jìn)“權(quán)力清單”公布,界定權(quán)力的邊界。二是強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督。嚴(yán)密的權(quán)力監(jiān)督既是國(guó)家治理現(xiàn)代化的需要,也是推進(jìn)民主法治的需要。強(qiáng)化監(jiān)督,必須突出權(quán)力監(jiān)督法制化。對(duì)于老百姓,法無(wú)禁止皆可行;對(duì)于公職權(quán)力,法無(wú)授權(quán)皆不行,真正把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。