三、加快落實(shí)用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境的主要任務(wù)

《決定》同黨的十八屆三中全會(huì)確定的生態(tài)文明體制改革任務(wù)相配合，從產(chǎn)權(quán)、開(kāi)發(fā)保護(hù)、生態(tài)補(bǔ)償、污染物防治的全過(guò)程，提出了建立生態(tài)文明法律制度的重點(diǎn)任務(wù)。

（一）建立健全自然資源產(chǎn)權(quán)法律制度

產(chǎn)權(quán)制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基石。歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，是建設(shè)生態(tài)文明的基礎(chǔ)性制度。改革開(kāi)放以來(lái)，我們對(duì)自然資源產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行了一系列改革探索，但仍存在著如中央與地方的權(quán)利界定不清和利益沖突、部分自然資源的全民所有權(quán)虛置、自然資源資產(chǎn)大量流失、“公地悲劇”屢屢發(fā)生等問(wèn)題。要加快建立健全自然資源產(chǎn)權(quán)法律制度，落實(shí)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，建立統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人職責(zé)的體制，授權(quán)其代表全體人民行使所有者的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)，對(duì)各類全民所有自然資源資產(chǎn)的數(shù)量、范圍、用途實(shí)行所有權(quán)意義上的統(tǒng)一監(jiān)管，享有所有者權(quán)益。鑒于我國(guó)地域廣闊、自然資源資產(chǎn)總量巨大、資源屬性有所不同等情況，可實(shí)行中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行所有權(quán)人職責(zé)的體制。同時(shí)，要科學(xué)確定全民所有和集體所有各自的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，合理分割并保護(hù)所有權(quán)、管理權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等。

（二）完善國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)方面的法律制度

完善這方面的法律制度，是同黨的十八大和十八屆三中全會(huì)確定的建立國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度完全一致。建立國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，首要任務(wù)是制定國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)方面的法律制度。我國(guó)雖然制定了很多環(huán)境保護(hù)或污染物防治的法律，但還沒(méi)有系統(tǒng)性地保護(hù)自然生態(tài)即國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)方面的法律；雖然法律已基本覆蓋所有種類的自然資源，但主要是開(kāi)發(fā)利用和加強(qiáng)管理，沒(méi)有系統(tǒng)性規(guī)范開(kāi)發(fā)行為，而各單行法一定程度上割裂了生態(tài)的系統(tǒng)性、整體性，難以達(dá)到整體保護(hù)生態(tài)的目的。正像習(xí)近平總書記指出的那樣，“如果種樹(shù)的只管種樹(shù)、治水的只管治水、護(hù)田的單純護(hù)田，很容易顧此失彼，最終造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞。”要按照自然規(guī)律，樹(shù)立空間均衡原則，積極調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，堅(jiān)決控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，大力增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動(dòng)發(fā)展。對(duì)生態(tài)系統(tǒng)脆弱或生態(tài)功能重要的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，要實(shí)行限制開(kāi)發(fā)，嚴(yán)格管制各類開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)，嚴(yán)格耕地和生態(tài)空間用途管制。對(duì)各級(jí)自然保護(hù)區(qū)、世界文化和自然遺產(chǎn)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等，要進(jìn)行體制整合，建立國(guó)家公園體制，依法對(duì)國(guó)家公園實(shí)行禁止開(kāi)發(fā)，少量的旅游活動(dòng)必須嚴(yán)格控制在不干擾自然生態(tài)和文化自然遺產(chǎn)原真性、完整性的前提下。

（三）制定完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)

生態(tài)產(chǎn)品屬于公共產(chǎn)品，不可以分割消費(fèi)，很難計(jì)量每位消費(fèi)者的消費(fèi)量。同時(shí)，生態(tài)空間在當(dāng)代的價(jià)值可能不是很高，但對(duì)后代人的發(fā)展則具極高價(jià)值。在市場(chǎng)機(jī)制下，當(dāng)代市場(chǎng)價(jià)格不可能完全反映未來(lái)數(shù)十年甚至數(shù)百年的價(jià)值，當(dāng)代人不會(huì)為未來(lái)的高價(jià)值支付現(xiàn)期價(jià)格。另外，以生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品為主的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，也有利用當(dāng)?shù)刭Y源謀發(fā)展的權(quán)利，其生產(chǎn)的生態(tài)產(chǎn)品也要有回報(bào)。為此，必須通過(guò)法律制度，確立生態(tài)有價(jià)原則和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。按照黨的十八屆三中全會(huì)精神，生態(tài)補(bǔ)償包括縱向補(bǔ)償和橫向補(bǔ)償?？v向補(bǔ)償是中央政府或省級(jí)政府通過(guò)均衡性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的補(bǔ)償。目前中央財(cái)政已經(jīng)開(kāi)展，但依據(jù)的是《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，尚無(wú)法律依據(jù)。橫向補(bǔ)償是由生態(tài)產(chǎn)品受益地區(qū)對(duì)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)地區(qū)的補(bǔ)償，目前僅在個(gè)別地區(qū)進(jìn)行探索，但力度不大、進(jìn)度不快，原因之一也是法律依據(jù)不足，無(wú)法全面和強(qiáng)制性地開(kāi)展。生態(tài)補(bǔ)償立法的缺失，已經(jīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)帶來(lái)影響，亟待填補(bǔ)這一空白。要抓緊研究制定生態(tài)補(bǔ)償基本法，可以本著“宜粗不宜細(xì)”原則，先對(duì)基本原則、對(duì)象與范圍、類型與種類、補(bǔ)償方式、資金來(lái)源、基本標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行規(guī)范，在此基礎(chǔ)上針對(duì)不同生態(tài)類型制定更可操作的單行法。

（四）制定完善土壤、水、大氣污染防治及海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)等法律法規(guī)

我國(guó)污染防治的法律法規(guī)已經(jīng)比較健全。2014年4月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)了新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》。同時(shí)，我國(guó)已制定了《大氣污染防治法》和《水污染防治法》，但這兩部單行法，存在著違法處罰力度過(guò)小、區(qū)域性和系統(tǒng)性防控考慮不多、總量控制和許可管理落后于改革要求等問(wèn)題。另外，我國(guó)目前還沒(méi)有專門的土壤污染防治法。考慮到當(dāng)前土壤、水、大氣污染十分嚴(yán)重，人民群眾反映強(qiáng)烈，防治任務(wù)十分艱巨。為解決加強(qiáng)土壤、水、大氣污染防治的法律依據(jù)問(wèn)題，并更好地與新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》相銜接，《決定》強(qiáng)調(diào)要制定完善土壤、水、大氣污染防治等法律法規(guī)。目前，《大氣污染防治法》的修改已經(jīng)列入全國(guó)人大常委會(huì)2014年立法工作計(jì)劃，《水污染防治法》的修改和《土壤污染防治法》的制定已經(jīng)列入十二屆全國(guó)人大常委會(huì)的立法計(jì)劃，要按照《決定》要求，加快推進(jìn)相關(guān)工作。我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面已經(jīng)形成了“一法三條例”，即《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》、《海洋傾廢管理?xiàng)l例》、《海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》?！逗Ｑ髢A廢管理?xiàng)l例》和《海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》制定得比較早，與一些國(guó)際公約的條款和現(xiàn)行其他法律存在不銜接的問(wèn)題?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》存在缺乏生態(tài)補(bǔ)償、總量控制、處罰偏低等問(wèn)題。要按照《決定》要求，加快修訂“一法三條例”，同時(shí)啟動(dòng)《海洋法》的前期研究工作。