“國(guó)庫(kù)管理體制改革仍在探索”

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：修訂后的預(yù)算法對(duì)此前爭(zhēng)議頗多的國(guó)庫(kù)管理問(wèn)題，維持了1994年版預(yù)算法第四十八條第二款的表述，即“中央國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)由中國(guó)人民銀行經(jīng)理，地方國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)依照國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定辦理”。這是如何考慮的？

尹中卿：其實(shí)在2012年6月的“二審”稿和2014年4月的“三審”稿，都刪除了這條規(guī)定，并新增一款“國(guó)庫(kù)管理的具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”。這被外界解讀為央行在國(guó)庫(kù)管理體制中的地位將被削弱，從“經(jīng)理”國(guó)庫(kù)變?yōu)?ldquo;代理”國(guó)庫(kù)。在二審稿公布后的一年多中，對(duì)于央行與財(cái)政部在國(guó)庫(kù)管理中的角色和職能，持不同觀點(diǎn)的相關(guān)部門和學(xué)者之間的爭(zhēng)辯熱烈。

不論人民銀行“經(jīng)理”國(guó)庫(kù)還是“代理”國(guó)庫(kù)，不是對(duì)2001年來(lái)的國(guó)庫(kù)管理制度改革有實(shí)質(zhì)性的意見(jiàn)，而是認(rèn)識(shí)上的問(wèn)題。既然大家對(duì)這個(gè)問(wèn)題認(rèn)識(shí)還不一致，國(guó)庫(kù)管理體制還在進(jìn)一步改革過(guò)程中，對(duì)現(xiàn)行預(yù)算法的規(guī)定就暫不改，實(shí)踐中可以進(jìn)一步總結(jié)探索經(jīng)驗(yàn)，凝聚共識(shí)。

新法明確政府的全部收入都應(yīng)當(dāng)上繳國(guó)庫(kù)。經(jīng)過(guò)否定之否定，新法繼續(xù)保留中央國(guó)庫(kù)由央行經(jīng)理，并對(duì)財(cái)政專戶進(jìn)行限制。第五十七條增加規(guī)定，只有法律有明確規(guī)定或者經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的特定專用資金，可以依照國(guó)務(wù)院的規(guī)定設(shè)立財(cái)政專戶。第六十一條增加規(guī)定，國(guó)家實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收繳和集中支付制度，對(duì)政府全部收入和支出實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付管理。第五十九條補(bǔ)充規(guī)定，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定完善國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，合理調(diào)節(jié)國(guó)庫(kù)資金余額。第六十條增加規(guī)定，已經(jīng)繳入國(guó)庫(kù)的資金，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定或者國(guó)務(wù)院的決定需要退付的，各級(jí)政府財(cái)政部門或者其授權(quán)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理退付。按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)由財(cái)政支出安排的事項(xiàng)，不得用退庫(kù)處理。

其實(shí)不僅僅是國(guó)庫(kù)管理的問(wèn)題，修改后的預(yù)算法也還存在仍需探索的內(nèi)容。比如，新法規(guī)定“各級(jí)預(yù)算的編制、執(zhí)行應(yīng)當(dāng)建立健全相互制約、相互協(xié)調(diào)的機(jī)制”，這樣的規(guī)定符合“權(quán)力權(quán)衡”原則指導(dǎo)下的制度建設(shè)方向，但是，如何在具體方案上落實(shí)相互制約和相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制，還有待未來(lái)根據(jù)客觀條件變化而逐步完善與明確?，F(xiàn)階段的這種表述隱含了對(duì)探索過(guò)程的準(zhǔn)許與鼓勵(lì)。

另外，法律制定是基于中國(guó)的國(guó)情和中國(guó)配套改革的漸進(jìn)，本次預(yù)算法修改也只能采取有限修改的原則，要認(rèn)識(shí)到并理解法律的階段性。