二、司法獨(dú)立的前提：去地方化和去行政化

從法治中國建設(shè)的角度來看，司法獨(dú)立原則能否真正確立，具有決定性意義。但是，在當(dāng)代中國，中國特色的政治原則和司法腐敗使得人們對司法獨(dú)立在中國的現(xiàn)實(shí)可行性產(chǎn)生了根深蒂固的懷疑。本來，司法獨(dú)立是司法公正的保障，然而在反腐敗的呼聲中，司法獨(dú)立似乎反倒蛻變成了司法公正的障礙。這是中國特有的現(xiàn)象。

另外，既有的司法體制中存在的地方化與行政化傾向，也一直妨礙著司法獨(dú)立原則的承認(rèn)和推行。司法的地方保護(hù)主義被認(rèn)為是司法不公正的典型表現(xiàn)。審判與行政不分，也為權(quán)力干預(yù)司法打開了方便之門。為此，2013年下半年召開的黨的十八屆三中全會(huì)，提出了一個(gè)全面改革的方案，其中非常引人注目的舉措是通過去地方化與去行政化，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的獨(dú)立性 [5]。眾所周知，地方化與行政化是中國司法的兩大病灶。因而三中全會(huì)在這方面進(jìn)行改革的決定獲得了高度評價(jià)。

首先來看地方化的問題。由于各級(jí)地方法院和檢察院在人事、財(cái)務(wù)以及設(shè)施等方面完全受制于同級(jí)黨政權(quán)力，案件管轄的范圍也取決于行政區(qū)劃，使得司法活動(dòng)不可能獨(dú)立，因而也就很難公正。司法的地方保護(hù)主義四處蔓延，不僅嚴(yán)重?fù)p害了司法機(jī)關(guān)的信譽(yù)，也使得國家秩序碎片化。因此，十八屆三中全會(huì)決定推動(dòng)省以下地方法院、檢察院對人財(cái)物進(jìn)行統(tǒng)一管理，并讓司法管轄與行政管轄適當(dāng)分離，目的是通過司法體制逐步去地方化的舉措確保實(shí)施規(guī)范的統(tǒng)一性，建立起“法律共同體”。

需要注意的是，去地方化改革在具體實(shí)施之際，還面臨另外一個(gè)重大課題，這就是如何合理地、有效地重構(gòu)最高法院與各省、直轄市、民族自治區(qū)高級(jí)法院之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)一步明確最高法院在全國法官人事考評、晉升以及司法預(yù)算方案審查方面的管理權(quán)限。檢察系統(tǒng)似乎也存在類似問題。

近來還有一種不可思議的現(xiàn)象更值得重視。當(dāng)中央正式承認(rèn)審判獨(dú)立和檢察獨(dú)立時(shí)，身處司法第一線的法官和檢察官不僅沒有歡欣鼓舞，甚至還突然表現(xiàn)得憂心忡忡、顧慮重重，不敢接受獨(dú)立的地位。這簡直就是“葉公好龍”的故事重演?，F(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)害怕獨(dú)立之后公訴的證據(jù)基礎(chǔ)會(huì)削弱、刑事偵查的質(zhì)量要求得不到公安部門的支持，在法律監(jiān)督方面也會(huì)出現(xiàn)有心無力的場面。而法院則害怕獨(dú)立之后的地位會(huì)進(jìn)一步邊緣化，司法經(jīng)費(fèi)得不到充分保障，判決執(zhí)行率也會(huì)下滑。在基層，有些法官因工作太難、責(zé)任太大、待遇太低、風(fēng)險(xiǎn)太高而“三十六計(jì)、走為上計(jì)”，有些地方的辭職者甚至已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)規(guī)模。[6]

再來看去行政化的改革。審判權(quán)與行政權(quán)糾纏不清是中國傳統(tǒng)制度設(shè)計(jì)的特征，官僚機(jī)構(gòu)的思維方式、管理技術(shù)以及垂直監(jiān)督的邏輯始終支配著辦案過程，使得司法獨(dú)立原則根本就無從樹立，保障權(quán)利義務(wù)關(guān)系明晰性、穩(wěn)定性的法律文書既判力也無從產(chǎn)生。黨的十八屆三中全會(huì)決定在去行政化方面，其改革力度是空前的。最突出的一點(diǎn)是通過辦案責(zé)任制明確審判主體，改變“審者不判、判者不審”、責(zé)任歸屬不清楚的亂局。這就在實(shí)質(zhì)上把審判獨(dú)立的概念從法院系統(tǒng)作為整體的獨(dú)立拓展到法官作為個(gè)人或合議庭的獨(dú)立，構(gòu)成六十年來前所未有的變局。與此相應(yīng)的各種步驟如果逐一落實(shí)，勢必在法院體制上導(dǎo)致革命性的變化。

因而從2014年開始，司法改革主要采取或者有可能采取以下三項(xiàng)非行政化的主要舉措：其一、削減庭長和院長的行政性權(quán)力，加大專業(yè)活動(dòng)的權(quán)重，讓審判能力較強(qiáng)的庭長和院長直接進(jìn)入辦案第一線。其二、重新定位審判委員會(huì)，矯正“多頭處理一案”、“集體會(huì)議審判”之類的流弊。其三、重新定位上下級(jí)法院的關(guān)系，矯正超越審級(jí)制度的監(jiān)督機(jī)制，明確審判權(quán)之間的相克性。

在去行政化改革之際，為了確保司法獨(dú)立與司法公正相輔相成，防止司法腐敗乘機(jī)作祟，黨的十八屆三中全會(huì)決定還推出了若干配套舉措。例如建立符合專業(yè)特點(diǎn)的司法人員分類管理和身份保障制度，使法官、檢察官等法律專業(yè)系列與行政官的公務(wù)員系列漸次分離;通過審判過程和檢務(wù)的透明化、判決理由和案例的公開、執(zhí)行情況的公開以及制度化司法參與等方式杜絕瀆職枉法現(xiàn)象;改進(jìn)司法職權(quán)的配置，健全分工、制衡以及整合的機(jī)制，等等。

但是，去行政化的有關(guān)改革觸動(dòng)了管理層的利益，在法院內(nèi)部同樣遭遇了強(qiáng)大的阻力。很多庭長不愿意放棄行政職務(wù)和權(quán)力，僅僅從事審判業(yè)務(wù)。而法官們則擔(dān)心從此以后沒有晉升途徑。提高審判長的待遇也受到行政管理人員和后勤部門的質(zhì)疑。審判長在有權(quán)簽發(fā)判決書之后感到責(zé)任壓力太大，希望還是通過原有的領(lǐng)導(dǎo)審批方式分散或轉(zhuǎn)移錯(cuò)判的風(fēng)險(xiǎn)。