二、司法獨立的前提：去地方化和去行政化

從法治中國建設的角度來看，司法獨立原則能否真正確立，具有決定性意義。但是，在當代中國，中國特色的政治原則和司法腐敗使得人們對司法獨立在中國的現實可行性產生了根深蒂固的懷疑。本來，司法獨立是司法公正的保障，然而在反腐敗的呼聲中，司法獨立似乎反倒蛻變成了司法公正的障礙。這是中國特有的現象。

另外，既有的司法體制中存在的地方化與行政化傾向，也一直妨礙著司法獨立原則的承認和推行。司法的地方保護主義被認為是司法不公正的典型表現。審判與行政不分，也為權力干預司法打開了方便之門。為此，2013年下半年召開的黨的十八屆三中全會，提出了一個全面改革的方案，其中非常引人注目的舉措是通過去地方化與去行政化，加強檢察機關和審判機關的獨立性 [5]。眾所周知，地方化與行政化是中國司法的兩大病灶。因而三中全會在這方面進行改革的決定獲得了高度評價。

首先來看地方化的問題。由于各級地方法院和檢察院在人事、財務以及設施等方面完全受制于同級黨政權力，案件管轄的范圍也取決于行政區(qū)劃，使得司法活動不可能獨立，因而也就很難公正。司法的地方保護主義四處蔓延，不僅嚴重損害了司法機關的信譽，也使得國家秩序碎片化。因此，十八屆三中全會決定推動省以下地方法院、檢察院對人財物進行統一管理，并讓司法管轄與行政管轄適當分離，目的是通過司法體制逐步去地方化的舉措確保實施規(guī)范的統一性，建立起“法律共同體”。

需要注意的是，去地方化改革在具體實施之際，還面臨另外一個重大課題，這就是如何合理地、有效地重構最高法院與各省、直轄市、民族自治區(qū)高級法院之間的協調機制，進一步明確最高法院在全國法官人事考評、晉升以及司法預算方案審查方面的管理權限。檢察系統似乎也存在類似問題。

近來還有一種不可思議的現象更值得重視。當中央正式承認審判獨立和檢察獨立時，身處司法第一線的法官和檢察官不僅沒有歡欣鼓舞，甚至還突然表現得憂心忡忡、顧慮重重，不敢接受獨立的地位。這簡直就是“葉公好龍”的故事重演?，F在檢察機關害怕獨立之后公訴的證據基礎會削弱、刑事偵查的質量要求得不到公安部門的支持，在法律監(jiān)督方面也會出現有心無力的場面。而法院則害怕獨立之后的地位會進一步邊緣化，司法經費得不到充分保障，判決執(zhí)行率也會下滑。在基層，有些法官因工作太難、責任太大、待遇太低、風險太高而“三十六計、走為上計”，有些地方的辭職者甚至已經達到相當規(guī)模。[6]

再來看去行政化的改革。審判權與行政權糾纏不清是中國傳統制度設計的特征，官僚機構的思維方式、管理技術以及垂直監(jiān)督的邏輯始終支配著辦案過程，使得司法獨立原則根本就無從樹立，保障權利義務關系明晰性、穩(wěn)定性的法律文書既判力也無從產生。黨的十八屆三中全會決定在去行政化方面，其改革力度是空前的。最突出的一點是通過辦案責任制明確審判主體，改變“審者不判、判者不審”、責任歸屬不清楚的亂局。這就在實質上把審判獨立的概念從法院系統作為整體的獨立拓展到法官作為個人或合議庭的獨立，構成六十年來前所未有的變局。與此相應的各種步驟如果逐一落實，勢必在法院體制上導致革命性的變化。

因而從2014年開始，司法改革主要采取或者有可能采取以下三項非行政化的主要舉措：其一、削減庭長和院長的行政性權力，加大專業(yè)活動的權重，讓審判能力較強的庭長和院長直接進入辦案第一線。其二、重新定位審判委員會，矯正“多頭處理一案”、“集體會議審判”之類的流弊。其三、重新定位上下級法院的關系，矯正超越審級制度的監(jiān)督機制，明確審判權之間的相克性。

在去行政化改革之際，為了確保司法獨立與司法公正相輔相成，防止司法腐敗乘機作祟，黨的十八屆三中全會決定還推出了若干配套舉措。例如建立符合專業(yè)特點的司法人員分類管理和身份保障制度，使法官、檢察官等法律專業(yè)系列與行政官的公務員系列漸次分離;通過審判過程和檢務的透明化、判決理由和案例的公開、執(zhí)行情況的公開以及制度化司法參與等方式杜絕瀆職枉法現象;改進司法職權的配置，健全分工、制衡以及整合的機制，等等。

但是，去行政化的有關改革觸動了管理層的利益，在法院內部同樣遭遇了強大的阻力。很多庭長不愿意放棄行政職務和權力，僅僅從事審判業(yè)務。而法官們則擔心從此以后沒有晉升途徑。提高審判長的待遇也受到行政管理人員和后勤部門的質疑。審判長在有權簽發(fā)判決書之后感到責任壓力太大，希望還是通過原有的領導審批方式分散或轉移錯判的風險。