四、省部級(jí)一把手腐敗風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制創(chuàng)新路徑

1.改革權(quán)力配置機(jī)制

鄧小平早就指出：權(quán)力過(guò)分集中就是不適當(dāng)?shù)亍⒉患臃治龅匕岩磺袡?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。[4]數(shù)據(jù)顯示，從案發(fā)職務(wù)、腐敗職務(wù)、初次腐敗職務(wù)比較分析，省部級(jí)一把手的權(quán)力最容易受到貪腐的“青睞”，誰(shuí)掌控的公共權(quán)力資源多，公共權(quán)力運(yùn)作的空間大，腐敗的幾率可能越大。地方黨委政府、具有審批權(quán)限的中央部委和中央國(guó)企一把手腐敗幾率大；而人大、政協(xié)崗位較少，初次腐敗人大政協(xié)崗位沒(méi)有，見(jiàn)表6。在省市黨政領(lǐng)導(dǎo)崗位腐敗的有36人，占66.67％，說(shuō)明省市黨委政府權(quán)力較集中，容易滋生腐敗。因此，必須改革一把手權(quán)力過(guò)分集中的領(lǐng)導(dǎo)管理體制和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。建立“副職分管，正職監(jiān)管，集體領(lǐng)導(dǎo)，民主決策”的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，實(shí)行權(quán)力配置科學(xué)化，[5]分解“一把手”的權(quán)力和責(zé)任，限制權(quán)力邊界，劃清責(zé)任紅線，全面推行一把手不直接分管人、財(cái)、物、工程招標(biāo)等重大事項(xiàng)；實(shí)行重大項(xiàng)目決策、重要干部任免、重要項(xiàng)目安排和大額度資金使用等事項(xiàng)黨委全委會(huì)集體民主決策，一把手末位發(fā)言制度，減少一把手對(duì)具體事務(wù)的插手干預(yù)，降低對(duì)班子成員晉升推薦權(quán)重；推行地方黨委政府權(quán)力清單制度，依法公開(kāi)權(quán)力透明運(yùn)行流程，確保權(quán)力依照法定程序行使公開(kāi)化、規(guī)范化。改革行政審批體制，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，大幅度減少政府審批事項(xiàng)和政府對(duì)資源的直接配置，最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，解決中央和省級(jí)部門中管錢、管項(xiàng)目、管審批的部門及其一把手權(quán)力過(guò)大的問(wèn)題，打破權(quán)力壟斷，防止和克服國(guó)家公共權(quán)力部門化、部門權(quán)力一把手化的現(xiàn)象，最大限度抑制尋租機(jī)會(huì)和消極腐敗現(xiàn)象。[6] 　　

2.創(chuàng)新監(jiān)督體制機(jī)制　　

體制障礙是最大的障礙，機(jī)制缺陷是根本的缺陷。目前監(jiān)督體制機(jī)制缺陷明顯，一方面在于其權(quán)限過(guò)大而又缺乏有效監(jiān)督，一把手往往獨(dú)掌人事、財(cái)政和決策權(quán)；另一方面內(nèi)部糾錯(cuò)和制約機(jī)制欠缺。[7]對(duì)位高權(quán)大的省部級(jí)一把手監(jiān)督弱化、虛化，正如“牛欄關(guān)貓”、“紙籠鎖虎”，幾乎很難發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用。據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院調(diào)查：“75.8％的受訪者認(rèn)為，對(duì)黨政一把手及其權(quán)力運(yùn)行缺乏有效監(jiān)督。”[8]數(shù)據(jù)顯示，54例省部級(jí)一把手腐敗案案發(fā)線索中，案中案牽出31例，占57.4％；中央巡視審計(jì)7人，占12.96％；群眾舉報(bào)6人，占11.1％；企業(yè)舉報(bào)3人，情人舉報(bào)3人，官員舉報(bào)1人，前妻舉報(bào)1人。從省部級(jí)一把手案件發(fā)現(xiàn)線索來(lái)看，比較重要的發(fā)現(xiàn)方式是通過(guò)審理在審案中發(fā)現(xiàn)新的線索，其次是中央巡視和審計(jì)，而依靠群眾舉報(bào)發(fā)現(xiàn)其腐敗的效能畢竟有限，同級(jí)紀(jì)委監(jiān)督幾乎不起作用，見(jiàn)表7。真是上級(jí)管得著的看不見(jiàn)，同級(jí)看得見(jiàn)的管不著，下級(jí)管不著也看不見(jiàn)?，F(xiàn)行黨內(nèi)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制是，省紀(jì)委書記是在省委書記領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，省紀(jì)委書記難以監(jiān)督省委書記。如河北省原紀(jì)委書記劉善祥立案查處程維高秘書李真時(shí)，與程維高發(fā)生沖突，結(jié)果被安排“病休”離開(kāi)紀(jì)委崗位。31位省市地方一把手腐敗官員，有15人是由黨政一線退往人大政協(xié)二線，在失去重要權(quán)力保護(hù)下腐敗才暴露。以往認(rèn)為，舉報(bào)是發(fā)現(xiàn)腐敗案件主要線索，而一般群眾對(duì)高官省部級(jí)一把手行為很難真正知情；即使知情舉報(bào)也經(jīng)常遭打擊報(bào)復(fù)。如石家莊市建委郭光允舉報(bào)程維高8年，遭遇勞教、開(kāi)除公職。我國(guó)的司法系統(tǒng)是相對(duì)獨(dú)立的，但省市司法工作總體上是由黨的政法委員會(huì)協(xié)調(diào)指導(dǎo)，地方司法很難有效監(jiān)督省市一把手。從目前看，真正能對(duì)省委書記起到監(jiān)督作用的是中央和中紀(jì)委。2013年中央加大巡視工作力度，分兩輪對(duì)20個(gè)省市、中央部委、企事業(yè)單位展開(kāi)巡視，發(fā)現(xiàn)了6名省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗線索，占2013年落馬省部級(jí)干部的三分之一。因此必須創(chuàng)新紀(jì)委監(jiān)督體制機(jī)制。一是改革黨的紀(jì)律檢查體制，推動(dòng)黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，特別是查辦腐敗案件以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，減少同級(jí)黨委對(duì)紀(jì)委查辦案件的不當(dāng)干預(yù)。實(shí)行中紀(jì)委管理省市紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)制度，省市紀(jì)委書記一律空降交流，省市紀(jì)委副書記選任由中紀(jì)委提名；強(qiáng)化中央部委、企事業(yè)單位紀(jì)檢組派駐制，這樣減少同級(jí)黨委對(duì)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任免的管制。二是推進(jìn)中央巡視監(jiān)督常態(tài)化。創(chuàng)新中央巡視工作長(zhǎng)效機(jī)制，推進(jìn)巡視監(jiān)督常態(tài)化、規(guī)范化、科學(xué)化，加大對(duì)“三重一大”和生活圈、社交圈、重要節(jié)假日、個(gè)人重大生活事項(xiàng)的巡視力度，健全省部級(jí)一把手腐敗預(yù)警機(jī)制?！?.健全民主選拔機(jī)制

數(shù)據(jù)顯示，省部級(jí)一把手長(zhǎng)期在一個(gè)省市或一個(gè)部門工作，容易滋生腐?。煌瑫r(shí)腐敗后不易暴露，帶病提拔現(xiàn)象較多。已查清的部委一把手20人，帶病提拔的有8人(其中2人來(lái)自省市)，占40％；省市一把手27人，任職前腐敗的16人，占59.26％。帶病提拔的26人，來(lái)自省市推薦的有18人，占75％；部委國(guó)企推薦的有6人，占25％。任職后腐敗又提拔的省市一把手有7人，部委沒(méi)有。顯然，省市一把手帶病提拔遠(yuǎn)高于部委。按目前干部管理辦法，省部級(jí)干部推薦權(quán)在省市委常委和部委黨組，省市參與民主推薦的是工作圈較小的下一級(jí)廳級(jí)干部，這些人或因利益共同體不愿反映腐敗問(wèn)題，而一些知情者和普通民眾根本沒(méi)有機(jī)會(huì)表達(dá)意見(jiàn)。這就導(dǎo)致一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部即便問(wèn)題很嚴(yán)重，民眾意見(jiàn)反映很大，不僅沒(méi)被查出，反而繼續(xù)提拔、重用。民間綽號(hào)也是民意，反映了干部的腐敗行為，這種社會(huì)大眾民意很難反映到中央考察組。如季建業(yè)被稱為“季挖挖”，2011年季建業(yè)為了修建地鐵，在南京市砍伐幾十年的梧桐樹(shù)，引來(lái)市民的廣泛質(zhì)疑和抗議；網(wǎng)民隨之發(fā)起“拯救南京梧桐樹(shù)”活動(dòng)，響應(yīng)者迅速超過(guò)萬(wàn)人。因此，要完善民主差額推薦選拔機(jī)制，實(shí)行社會(huì)民調(diào)和黨內(nèi)民主推薦權(quán)重制，即采取社會(huì)民意調(diào)查法，考察省部級(jí)干部人選工作圈、生活圈、社交圈，從民怨民謠中了解民意，民調(diào)權(quán)重占50％；實(shí)行黨內(nèi)干部民主推薦和黨委全委會(huì)差額票決推薦制，組織推薦權(quán)重占50％，取消省市委常委會(huì)提名推薦制，限制省部級(jí)一把手在用人上過(guò)大的推薦提名權(quán)。實(shí)行差額民主選拔制，即1：3推薦考察，1：2中央政治局全委會(huì)票決，探索中央全委會(huì)票決省部級(jí)一把手的民主選拔機(jī)制。

4.加大干部交流力度

數(shù)據(jù)顯示，一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部長(zhǎng)期在一地一單位工作，就形成了緊密的利益鏈和人情關(guān)系網(wǎng)，容易結(jié)成利益共同體，其腐敗問(wèn)題或隱藏很深不易暴露，或腐敗了也不易查處；而調(diào)離后反而容易暴露腐敗行為。從省部級(jí)一把手在省市或部委任職情況看，在一地任領(lǐng)導(dǎo)10年以下19人，占35.19.4％；在一個(gè)省市級(jí)四大領(lǐng)導(dǎo)班子和部委領(lǐng)導(dǎo)班子工作10年以上35人，占64.81％。在成長(zhǎng)地就地提拔腐敗的40人，占77.78％；外派的14人中8人主政10年以上，長(zhǎng)期在一地工作49人，占90.74％。省市領(lǐng)導(dǎo)34人中29人在成長(zhǎng)地提拔，占85.29％，4人待查，21人帶病提拔，占70％；中央部委13人在本系統(tǒng)起家，10人帶病提拔，占77％；顯然，就地帶病提拔的比例遠(yuǎn)高于一把手帶病提拔55.32％的比例。23人調(diào)離原崗位后因腐敗落馬，占四成多。如張國(guó)光在沈陽(yáng)市委書記、遼寧省長(zhǎng)10年期間腐敗，調(diào)任湖北省長(zhǎng)后敗露。因此，要加大領(lǐng)導(dǎo)干部交流力度，尤其是要加大異地提拔和跨部門提拔力度，凡在一省市領(lǐng)導(dǎo)四大班子和部委領(lǐng)導(dǎo)班子中任職10年以上一律交流調(diào)整；凡提拔的一律交流提拔。

5.完善干部管理制度

目前，中央先后下發(fā)了關(guān)于加強(qiáng)村黨支部書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、縣委書記隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)和《關(guān)于加強(qiáng)市(地、州、盟)黨政正職管理的若干規(guī)定》，而缺乏單獨(dú)針對(duì)省部級(jí)一把手的管理制度?，F(xiàn)有的管理制度原則性多，可操作性少；正面規(guī)定多，處罰措施少；規(guī)范對(duì)象泛指多，針對(duì)“一把手”少；存在制度規(guī)定的抽象化和模糊化、制度的理想化、制度僵化與碎片化、制度不匹配不配套等[9]。因此，必須制定省(市)部(委局)黨政正職管理制度體系，加大干部交流提拔力度，實(shí)行省市領(lǐng)導(dǎo)干部易地提拔、易地崗位交流和部委跨部門提拔制度；嚴(yán)格實(shí)行省部級(jí)干部任前任后審查、審計(jì)制度，省部級(jí)干部在離開(kāi)某一崗位，或者在新任某一職務(wù)之前，中央紀(jì)委會(huì)同審計(jì)署對(duì)其本人及其相關(guān)人員進(jìn)行仔細(xì)考察、審查，對(duì)其負(fù)責(zé)的部門或者分管的領(lǐng)域，進(jìn)行徹底審計(jì)、審查。健全省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部工作家庭生活廉潔信息管理系統(tǒng)，嚴(yán)格推行領(lǐng)導(dǎo)干部家庭生活重大事項(xiàng)和財(cái)產(chǎn)公開(kāi)申報(bào)制度；制定省部級(jí)一把手工作生活行為準(zhǔn)則，規(guī)范并嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部工作生活保障制度，實(shí)行官邸制，嚴(yán)禁裸官；設(shè)置干部生活作風(fēng)一票否決高壓線，凡嫖娼、包養(yǎng)情婦、婚外情、賭博一律開(kāi)除黨籍，撤銷領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)；嚴(yán)禁省部級(jí)干部退休后到企業(yè)兼職從事?tīng)I(yíng)利活動(dòng)，防止其期權(quán)腐敗；嚴(yán)格領(lǐng)導(dǎo)干部家屬子女經(jīng)商辦企業(yè)規(guī)定；實(shí)行省部級(jí)一把手“三公”消費(fèi)單獨(dú)預(yù)算審計(jì)公開(kāi)管理制度。

注釋：

[1]本文數(shù)據(jù)均來(lái)自國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《從體制上治理“一把手”腐敗問(wèn)題研究》課題組數(shù)據(jù)庫(kù)。

[2]吳海紅.選人用人中的“帶病提拔”：概念、類型及治理對(duì)策[J].中共天津市委黨校學(xué)報(bào)，2012，(6).

[3]喬德福.一把手特權(quán)現(xiàn)象困局及其破解路徑[J].理論探討，2014，(2).

[4]鄧小平.黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革[M].//鄧小平文選(第二卷)：328—329.

[5]喬德福.一把手特權(quán)現(xiàn)象困局及其破解路徑[J].理論探討，2014，(2).

[6]新華網(wǎng)北京電.中央紀(jì)委研究室：深化改革要體現(xiàn)懲治和預(yù)防腐敗要求[EB/OL].中紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站，2014-02-06.

[7]公婷、吳木鑾.我國(guó)2000-2009年腐敗案例研究報(bào)告[J].社會(huì)學(xué)研究，2012，(4).

[8]李秋芳.反腐倡廉藍(lán)皮書——中國(guó)反腐倡廉建設(shè)報(bào)告[M].社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012：28.