2　居住證積分制的主要問題

上海居住證制度由條件審批制變?yōu)楦该?、更開放的積分制，是戶籍改革的有益嘗試，具有淡化戶籍管理色彩、加強流動人口服務(wù)管理、促進本地經(jīng)濟發(fā)展和社會融合等積極意義，但也存在一些亟待解決的問題。

第一，不夠申辦居住證條件的流動人口服務(wù)管理問題有待解決。申辦居住證需具備“在本市合法穩(wěn)定居住”、“在本市合法穩(wěn)定就業(yè)，參加本市職工社會保險滿6個月”等條件。這些條件雖不高，但會把大批低收入流動人口(尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部低收入流動人口)排除在外。因為低收入流動人口租房時常不簽正規(guī)租房合同，就業(yè)時常不簽勞動合同，經(jīng)商時常無營業(yè)執(zhí)照，更談不上繳社保金。也就是說根據(jù)現(xiàn)行居住證積分辦法，這些人不可能獲得居住證及其積分，得不到相應(yīng)的公共服務(wù)?？伤麄兗仁浅鞘凶钊鮿萑后w之一，比能申辦居住證者更需公共服務(wù)；又是城市素質(zhì)最低、成分最復(fù)雜、最易犯罪、最難管理的群體之一，比能申辦居住證者更需加強管理。

第二，居住證積分體系有失公允，本質(zhì)上是以效率手段來解決公平問題。如上所述，居住證積分制“歡迎”的是年輕人、高學(xué)歷者、高技能者、投資客、多納稅者和多繳社保金者(后三者實為相對富裕者)，而非老人、窮人、低學(xué)歷者和低技能者(2009年以來珠三角城市積分入戶制也有相似特征)。盡管后者比前者更需公共服務(wù)，但是本地政府反給前者以較多公共服務(wù)，令人不能不感到該陽光政策也有其不甚溫暖的另一面。

從城市發(fā)展和競爭擇優(yōu)的角度看，該做法似合情合理，實際上卻隱含較大的不公：富人、年輕人、高學(xué)歷者、高技能者都被發(fā)達城市拿走了，落后地區(qū)怎么辦？發(fā)達地區(qū)社?？吡钌狭耍浜蟮貐^(qū)社?？吡欠駮螅扛蝗?、高學(xué)歷、高技能者獲得了準(zhǔn)市民待遇，窮人、低學(xué)歷、低技能者怎么辦？長此以往，地區(qū)之間、社會群體之間的貧富分野會越來越大，越來越凝固。很顯然，這并不符合我國城市化的基本路線和政策。

居住證積分制的設(shè)計者坦言，該制度是借鑒發(fā)達國家和地區(qū)技術(shù)移民、投資移民辦法的產(chǎn)物：“在確定此次積分指標(biāo)體系、指標(biāo)分值時，上海進行了國際國內(nèi)的比較研究，選取了美國、加拿大、澳大利亞、英國、德國、中國香港地區(qū)的移民辦法，科學(xué)地確定指標(biāo)和權(quán)重”(胥會云，2013)。并將該借鑒視為制度設(shè)計合理性的證據(jù)之一。珠三角城市積分入戶制設(shè)計者也有類似借鑒和認識(鄭梓楨，2010)。該觀點頗值商榷。境外移民與境內(nèi)地區(qū)間人口流入性質(zhì)完全不同：前者彼此間沒有共同富裕的義務(wù)，后者彼此間卻有這樣的義務(wù)。如果發(fā)達城市把富人、能人、年輕人都拿走了，那么共同富裕、社會和諧又從何談起？

第三，與居住證及其積分制對應(yīng)的一些關(guān)鍵性公共服務(wù)可能會口惠而實不至。居住證積分制帶給普通持證人的關(guān)鍵福利是同住子女可就地接受義務(wù)教育；帶給積分達標(biāo)的持證人的關(guān)鍵福利是同住子女可就地參加中高考(即異地中考、異地高考)。這些關(guān)鍵福利較易流于形式。

根據(jù)規(guī)定，普通持證人可為同住子女申請在本市接受義務(wù)教育，由居住地區(qū)(縣)教育行政部門按照有關(guān)規(guī)定安排就讀。但申請成功幾率有多大？被安排的學(xué)校是與戶籍學(xué)生一樣的公辦中小學(xué)？還是戶籍學(xué)生不愿就讀的公辦中小學(xué)？還是需繳費的劣質(zhì)打工子弟學(xué)校？在未明確規(guī)定普通持證人同住子女可就地參加中考的情況下，還有多少人敢讓孩子在滬接受被安排的義務(wù)教育？所有這些均無明確說明，在實踐中不僅易導(dǎo)致一些關(guān)鍵性福利口惠而實不至，而且還會為腐敗尋租提供方便。

積分達標(biāo)者的同住子女可在本市參加中高考，且居住證積分的標(biāo)準(zhǔn)分值僅120分。該門檻對大學(xué)畢業(yè)生、中高級技術(shù)職稱或技能等級者、投資者來說確實不高。只是，異地高考背后站立著大批怒目圓睜的本地家長和學(xué)生，居住證積分的標(biāo)準(zhǔn)分值是“根據(jù)本市經(jīng)濟社會發(fā)展需求”動態(tài)調(diào)整的。屆時政府會不會在本地人的“怒目圓睜”下被迫調(diào)高標(biāo)準(zhǔn)分值尚很不好說。

第四，防止弄虛作假、腐敗尋租有一定難度。積分達標(biāo)者的同住子女可在上海參加中高考，享有更多、更好的升學(xué)機會，而國人又一向重視子女升學(xué)問題。為了獲得積分，一些人必然會千方百計地弄虛作假、腐敗尋租，而現(xiàn)行居住證積分制又非無懈可擊。例如，《上海市居住證積分管理試行辦法》第七條第三款規(guī)定，持證人最近連續(xù)3年在本市繳納職工社會保險費基數(shù)等于以及高于本市上年度職工社會平均工資的80%～1倍(不含1倍)、1倍～2倍(不含2倍)、2倍的，分別積25分、50分、100分。該規(guī)定雖有利于調(diào)動流動人口繳納社保金的積極性，但也難免某些人通過故意多繳社保金，騙取積分。“目前對此的甄別僅有‘個人所得稅繳費基數(shù)’、‘職工社會保險繳費單位與簽訂勞動(聘用)合同單位一致’這兩項，顯然并不足以防范社保金造假者”(新民網(wǎng)評論員，2013)。第五款：“持證人在本市重點發(fā)展的遠郊區(qū)域工作并居住，每滿1年積2分，滿5年后開始計入總積分，最高分值20分。”該規(guī)定雖有利于上海臨港新城等地房地產(chǎn)銷售及經(jīng)濟發(fā)展，但難免某些人通過購買當(dāng)?shù)胤慨a(chǎn)，在當(dāng)?shù)刈缘墓?ldquo;虛假工作”來騙取積分。若無有效甄別辦法，則會使當(dāng)?shù)胤慨a(chǎn)被爆炒，“人為抬高了新城生活成本，阻礙當(dāng)?shù)厝瞬乓M、人氣集聚”(新民網(wǎng)評論員，2013)。第七款規(guī)定，持證人“獲得本市部、委、辦、局等市級機關(guān)專項性表彰獎勵，積30分……獲得本市部、委、辦、局等市級機關(guān)綜合性表彰獎勵，積60分……獲得省部級及以上政府表彰獎勵，積110分。”如此高分獎勵必然會加劇評獎的競爭性，刺激評獎中各種貓膩和尋租現(xiàn)象發(fā)生。此外，一些看起來定得很客觀的東西也并非完全沒空子可鉆，如年齡不能排除有人找基層派出所造假，婚姻難免有人通過與戶籍人口“假結(jié)婚”騙取加分。

3　完善居住證積分制的政策建議

上海作為全國流動人口最多的發(fā)達城市，一時取消戶口尚不現(xiàn)實。但即使不能取消戶口，也應(yīng)不斷縮小流動人口和戶籍人口的公共服務(wù)差距，“如果城市居民和外來務(wù)工人員的公共服務(wù)上的差距縮小為零，戶籍制度的存在就沒有什么意義了”(胥會云，2013)。居住證積分制作為穩(wěn)健性戶籍制度改革，對上海不失為現(xiàn)實選擇，應(yīng)予進一步完善。

第一，改居住證為居住卡，使其能充值，成為流動人口消費“一卡通”，降低申辦條件，擴大服務(wù)范圍，但在能否申請公租房、同住子女能否在本地接受免費義務(wù)教育等關(guān)鍵服務(wù)上，應(yīng)設(shè)適當(dāng)?shù)拈T檻?，F(xiàn)行居住證申辦條件仍然偏高，很多低收入流動人口無法申辦，不能獲得相應(yīng)的公共服務(wù)，難以實現(xiàn)“以證管人”。應(yīng)改居住證為居住卡，規(guī)定在滬流動人口都可申辦并享有相應(yīng)的公共服務(wù)。例如，持卡人可在流動人口服務(wù)站刷卡，免費查詢房源信息、培訓(xùn)信息、本地學(xué)校及其招生信息等；可在社保所刷卡，免費查詢招工信息，了解社會保險情況等；可在社區(qū)衛(wèi)生站刷卡，享受就醫(yī)服務(wù)；擴大居住卡的適用范圍，使其能充值，成為消費“一卡通”，持卡人在公交車、地鐵、超市、醫(yī)院、飯店等均可刷卡消費，交電話費、手機費、電費、水費等也可刷卡(佟克克，2009)。如此，則既可擴大居住卡的服務(wù)對象，加強流動人口服務(wù)，也可吸引流動人口主動辦卡，促進流動人口登記管理。

應(yīng)規(guī)定只有在本地合法居住、合法就業(yè)并繳社保金一定時間的持卡人才可申請本市公租房，同住子女才可在本市免費接受義務(wù)教育，否則流動人口雖也可申請公租房，但租金應(yīng)相對高一些；同住子女雖可在本市接受中小學(xué)教育，但應(yīng)適當(dāng)繳費。理由是流動人口只有在本地合法居住及就業(yè)、為本地發(fā)展做貢獻的情況下，本地政府才有義務(wù)回報其以公租房、子女義務(wù)教育等方面的權(quán)利；相反，非法就業(yè)及居住本身即是政府清理、打擊的對象，不能視為為本地做貢獻，本地政府當(dāng)然不必回報以公租房、子女免費義務(wù)教育等方面的權(quán)利。同時，這樣做也可減少流動人口因子女上學(xué)而流動的現(xiàn)象，以免其過多聚集。

第二，加強制度建設(shè)，切實解決流動人口公租房和同住子女義務(wù)教育問題。生活在北京、上海的人都知道，戶口的含金量集中體現(xiàn)在住房和子女教育兩方面。倘若將流動人口公租房及同住子女義務(wù)教育工作抓真做實，那么戶口自然會大大貶值。因此，在上海居住證所含福利中以公租房和同住子女義務(wù)教育最為關(guān)鍵。不過，也數(shù)這兩項福利最難落實到位。

解決流動人口公租房問題，流入地政府須有真正的決心和誠意，既要成立健全的公租房建設(shè)管理機構(gòu)，保證有足夠的人力、物力來建設(shè)、分配及管理公租房，也要加強相關(guān)法律和制度建設(shè)，確保有限的公屋資源不被無謂浪費；還要犧牲土地出讓金，以便把從村集體那里征來的土地直接交給有關(guān)機構(gòu)用于公租房建設(shè)，并以優(yōu)惠價將公租房租給中低收入流動人口。公租房建設(shè)、分配及管理工作空前繁重復(fù)雜，需要全國性統(tǒng)籌規(guī)劃，否則若一個地方率先將該工作做實，其他地方未跟進，就會導(dǎo)致所謂“洼地”效應(yīng)，讓先行者不堪重負。同時，若無扎實的組織、法律和制度建設(shè)保證，即使費九牛二虎之力建起了公租房，也很難保證不被浪費。

解決流動人口同住子女義務(wù)教育問題，流入地政府既要解放思想又要實事求是。說解放思想，是流入地政府決不能短視，舍不得投入，將流動人口子女“一趕了之”，或不負責(zé)任地把其交給質(zhì)量無保證的打工子弟學(xué)校。實際上，在“生于斯，長于斯”的“流二代”眼里，流入地不是家鄉(xiāng)卻勝似家鄉(xiāng)！對法律意義上的家鄉(xiāng)，很多人只在春節(jié)時回去幾天或十幾天，根本找不到成長的記憶。流入地政府越重視其義務(wù)教育，他們學(xué)得越好，家長就越會覺得他們是塊上大學(xué)的“料”，在異地高考尚未充分實現(xiàn)的情況下，就越會把他們送回老家接受高中教育并參加高考，進而上大學(xué)，遠走高飛。相反，流入地政府越不重視其義務(wù)教育，越舍不得投入，他們學(xué)習(xí)成績越差，就越有可能初中畢業(yè)后即操起父輩的舊業(yè)，擺攤也好，收破爛也罷，反正是待在這里不走了。

說實事求是，是流入地政府應(yīng)本著實事求是的態(tài)度，解決流動人口同住子女義務(wù)教育問題。城市化進程中流動人口(尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部中低收入流動人口)多隨城市化進程而每隔一段時間向城市周邊外移一步。這就要求同住子女就讀的學(xué)校也應(yīng)有“流動”性特征，以便提供近便的教育。流入地政府應(yīng)將流動人口聚居區(qū)附近的公辦小學(xué)及時改建、擴建為流動人口子女學(xué)校，并根據(jù)需要決定是否新建流動人口子女學(xué)校；改建、擴建或新建的校舍都應(yīng)是有質(zhì)量保證的活動房，以便未來流動人口遷徙后，校舍可隨之遷徙；應(yīng)在流動人口尚未聚集、未來很可能聚集、且一定時間內(nèi)不會拆遷的村莊小學(xué)周邊預(yù)留擴建地，以備未來辦學(xué)之需。無論改建、擴建還是新建的流動人口子女學(xué)校都應(yīng)有非營利性，都應(yīng)有基本質(zhì)量保證。

第三，拿出適當(dāng)比例的指標(biāo)，通過搖號方式，分給積分未達標(biāo)但在本市合法居住、合法就業(yè)且繳納社保金一定時間以上的流動人口，讓其享受與積分達標(biāo)者相同待遇。邁克爾·皮奧里(Michael Piore)二元勞動力市場理論認為，勞動力市場不是完全競爭和統(tǒng)一，它被分割成兩大塊：一級勞動力市場，具有高工資、高福利、雇傭穩(wěn)定和工作環(huán)境良好等特征；二級勞動力市場，則是低工資、有限福利，不穩(wěn)定以及工作環(huán)境惡劣(趙敏，2009)。發(fā)達城市的發(fā)展趨勢是本地居民逐漸拒絕從事二級市場的工作，二級市場勞動力空缺由來自欠發(fā)達地區(qū)的流動人口填補。發(fā)達城市發(fā)展既需要外來高收入者、高學(xué)歷者、高技能者，也離不開外來低收入者、低學(xué)歷者、低技能者。通常情況下后者比前者更需要公共服務(wù)?？墒牵诂F(xiàn)行居住證積分制下，通常只有高學(xué)歷、高技能、在滬有較多投資、繳稅及繳社保金較多者才有可能達標(biāo)準(zhǔn)分值，才有可能獲得同住子女就地高考等關(guān)鍵福利，其他人很難達標(biāo)準(zhǔn)分值，很難獲得相應(yīng)福利。這不僅不公，而且對低收入、低學(xué)歷或低技能者缺乏激勵作用。若每年拿出適當(dāng)比例的指標(biāo)，通過搖號方式，將其分給積分未達標(biāo)但在本市合法居住、合法就業(yè)并繳社保金一定時間者，讓其享受與積分達標(biāo)者相同待遇，則可一定程度上彌補該不足。