原文載于：《人口研究》(京)2014年1期。

【作者簡介】謝寶富，北京航空航天大學公共管理學院教授，北京　100191

【內(nèi)容提要】居住證積分制具有變條件管理為積分管理、積分標準多元化且動態(tài)可控、公共服務梯級化、突出能力和貢獻導向、重視本地利益、促人向上等特點，但也存在忽視低收入流動人口服務管理、以效率手段解決公平問題、關鍵性服務可能虛化、難防造假尋租等不足。完善該制度，需改居住證為居住卡，使其成為流動人口消費“一卡通”，降低申辦條件，擴大公共服務范圍，但在公租房、子女教育等關鍵服務上應設立合理門檻；拿出適當指標，分給積分未達標但合法居住及就業(yè)的流動人口，讓其享受與積分達標者相同待遇；解放思想，實事求是，妥善解決低收入流動人口屬地化服務問題。由于戶籍所含利益牽一發(fā)而動全身，所以完善該制度還需國家宏觀管理體制機制創(chuàng)新相配套。

【關 鍵 詞】居住證；積分制；流動人口；戶籍

2013年6月上海市政府公布了《上海市居住證管理辦法》、《上海市居住證積分管理試行辦法》及實施細則，推出居住證積分制，在戶籍改革上邁出了關鍵一步，具有很強的標桿意義，激起了強烈的社會反響。有人說它“給農(nóng)民工送出一縷陽光”(吳麗英，2013)，“日后還可以擴大到北京等城市群”，使“百姓得以實現(xiàn)在國內(nèi)自由遷移的大同夢”(李德民，2013)；也有人說它是“更深層次的歧視”(石飛，2013)，令“拼爹也有法可依”(劉延佶，2013)。很顯然，輿論對該制度并未有一致看法。與輿論界不同的是，學術界對該制度尚乏基本關注和研究。有鑒于此，本文擬從該制度的特征分析入手，考察其短長，進而提出完善之策。

1　居住證積分制的主要特征

居住證積分制是對在上海市合法穩(wěn)定居住和合法穩(wěn)定就業(yè)的居住證持證人進行積分，積分指標包括年齡、學歷、職稱和技能等級、在滬工作及繳納社會保險年限等基礎指標以及根據(jù)城市發(fā)展和管理需要而設置的加分、減分及一票否決指標。有居住證和居住證積分達標準分值者可獲不同層次的公共服務。該制度有以下特征：

第一，變條件管理為積分管理。此前上海市按申請者類別將居住證分為A、B、C類，A、B證為人才引進類居住證，分別針對境內(nèi)外人才；C證是一般居住證，針對普通外來從業(yè)人員。引進人才類居住證的獲準條件是本科以上學歷或特殊才能、在上海工作或創(chuàng)業(yè)。持有該類居住證者，子女可在上海就讀；境內(nèi)人員的子女取得上海市高中畢業(yè)文憑的，可在上海參加高考，報考有關高校。居住證積分制不再將居住證分為A、B、C三類，不再設本科以上學歷或特殊才能等硬性條件，代之以積分制，持證人根據(jù)年齡、學歷、職稱、納稅、投資、社保等項積分，將個人情況和貢獻等轉(zhuǎn)化為相應分值，積分達標準分值的持證人(以下簡稱積分達標者)可獲同住子女就地參加中高考等服務。該變化使流動人口獲得公共服務的規(guī)則變得相對靈活，讓更多流動人口看到了希望。

第二，流動人口獲得公共服務的條件標準化、量化和多元化。我國戶籍改革大體遵循兩種路徑：一是剝除戶籍背后的福利，讓流動人口與戶籍人口同享福利；二是降低戶籍門檻，讓流動人口入戶，但入戶標準多較單一，或以引進人才為標準，或以投資或購房為依據(jù)。居住證積分制不是如上兩種路徑的突破，而是其整合(劉興偉，2013)。積分達標者的同住子女可在上海市參加中高考，配偶和同住子女可參加上海市社會保險，實質(zhì)上是對本地戶口所含福利的某種剝除；根據(jù)學歷、職稱、納稅、投資、社保等標準積分，乃是引進人才入戶、投資入戶、購房入戶等傳統(tǒng)做法的延續(xù)，只不過標準更細化、更多元、更綜合而已。

第三，年紀越輕、學歷或?qū)I(yè)技術職稱或技能等級越高、投資納稅或帶動本地就業(yè)或繳納社保金越多者積分越高，年輕人、富人、高學歷或高技能者較受歡迎(見表1)。

雖然持證人須在教育背景與專業(yè)技術職稱和技能等級中任選一項積分，在投資納稅與投資帶動本地就業(yè)中任選一項積分，但是居住證積分的標準分值只有120分，而投資、社保、學歷、職稱或技能等級的單項最高積分就達100分、110分或140分，已接近甚至超過標準分值；年齡上56歲以下每小1歲加2分?？梢娖鋵Ω蝗?、年輕人、高學歷和高技能者的相對重視。

第四，積分動態(tài)調(diào)整，靈活可控。根據(jù)居住證積分制相關規(guī)定，持證人情況發(fā)生變化需要調(diào)整積分時，可委托用人單位向注冊地區(qū)(縣)人才服務中心提交材料，以便人力資源和社會保障部門審核加分。持證人積分項目發(fā)生變化導致積分下降或出現(xiàn)減分項目時，人力資源和社會保障部門對其積分進行扣減。失去居住證即失去積分。不僅持證人的積分是動態(tài)的，而且居住證積分指標體系和標準分值也是動態(tài)的。必要時，有關部門可根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展需要對積分指標體系和標準分值進行調(diào)整。

第五，普通持證人和積分達標的持證人可獲不同層次的公共服務；居住證積分制出臺的目的之一是為了解決上海異地中高考門檻問題。檢《上海市居住證管理辦法》可知，普通持證人和積分達標的持證人所獲公共服務大體相同，只在子女教育等個別關鍵項上有所不同。

由上可見，普通持證人可獲得申請公租房、參加社保、職稱評定、同住子女義務教育及衛(wèi)生免疫等多項服務，且上海市居住證申請條件僅是在本市合法穩(wěn)定居住和合法穩(wěn)定就業(yè)、參加本市職工社會保險滿6個月等，門檻較低，說明上海居住證制度改革在向流動人口開放公共服務方面確有突破。而積分達標的持證人與普通持證人所獲公共服務的差別主要在同住子女可就地參加中高考，說明上海推出居住證積分制的目的之一在于解決異地中高考門檻問題。

第六，重視本地利益，促進本地經(jīng)濟、社會發(fā)展。居住證積分制的推出一定程度上是為了緩解本地社?；鹛澘諉栴}。2012年，上海市戶籍老年人367萬，占戶籍人口總數(shù)的25.4%，人口老齡化趨勢明顯。人口老齡化帶來了很多問題，首當其沖的是社保。早在2009年上海“兩會”期間，俞正聲就透露，2008年上海社?；饑乐卮┑?，超過17%的財政資金被用于補貼社保開支，總數(shù)達170億元以上。近三年來，該情形并沒有明顯好轉(zhuǎn)。左學金直言：“如果不引入年輕人口以改變年齡結構，上海將長期受困于老齡化，60歲以上人口將于2030年增加到500萬之多。屆時上海老齡化程度將超過日本，社保透支的情況也將‘越來越嚴重’”(嚴友良，2013)。據(jù)上海市官方統(tǒng)計，“2011年全市常住人口為2347.46萬人，沒有上海戶籍的900萬人常住人口中，80%以上年齡不足39歲，這與本地人口老化恰成對比。”流動人口繳納的社保金正好可填充上海市社?；鸬奶澘?嚴友良，2013)。而居住證積分制給年輕、高學歷、高技能、投資多、繳社保金多者以較高積分，也可吸引素質(zhì)高、能力強的年輕人到上海工作，吸引企業(yè)家來滬投資。高學歷、高技能的年輕人創(chuàng)造和納稅能力強，對社會福利依賴低，其加入可為本地發(fā)展帶來創(chuàng)新動力和人口紅利；企業(yè)家的到來可增加投資，創(chuàng)造GDP，擴大就業(yè)，拉動消費，為本地經(jīng)濟注入源頭活水。

此外，居住證積分制給緊缺急需專業(yè)、特定公共服務領域、遠郊重點區(qū)域等以加分，也有利于本地發(fā)展?！渡虾Ｊ芯幼∽C積分管理試行辦法》第七條：“持證人所學專業(yè)屬于本市緊缺急需專業(yè)目錄且工作崗位與所學專業(yè)一致的，積30分……在本市特定的公共服務領域就業(yè)，每滿1年積4分，滿5年后開始計入總積分……在本市重點發(fā)展的遠郊區(qū)域工作并居住，每滿1年積2分，滿5年后開始計入總積分，最高分值20分。”這些規(guī)定“突出了對特定領域和重點區(qū)域的政策傾斜”，目的就是為了“穩(wěn)定特定公共服務領域來滬人員隊伍，促進重點區(qū)域人員集聚”(王有佳，2013)。促進本地經(jīng)濟和社會發(fā)展的用意十分明顯。

第七，引領流動人口遵紀守法，健康向上，有利于流動人口管理。流動人口在本市有合法穩(wěn)定居住和合法穩(wěn)定就業(yè)、參加本市職工社會保險滿6個月，就可辦理居住證，辦證后就可獲得申請公租房、參加社保、同住子女義務教育等多項服務。該規(guī)定可促使流動人口積極簽訂正規(guī)就業(yè)及租房合同，有利于解決流動人口登記難、管理難問題。持證人學歷越高、專業(yè)技能等級越高，居住證積分就越高，積分達標者同住子女可就地參加中高考，可促使流動人口努力學習，積極提高學歷及專業(yè)技能。此外，居住證積分制中對獲得政府表彰獎勵者予以加分、對造假和違法犯罪予以減分或一票否決等規(guī)定，也有懲惡揚善性質(zhì)，可引領流動人口積極向上。