廉政思想是鄧小平理論的重要組成部分，它豐富和發(fā)展了馬克思主義廉政理論在中國的實(shí)踐，貫穿于鄧小平同志對(duì)改革開放以來中國整體政治和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的判斷之中，為我國進(jìn)行廉政建設(shè)和反腐敗斗爭指明了方向。鄧小平同志對(duì)中國腐敗形式的判斷極為準(zhǔn)確，且富有遠(yuǎn)見。早在改革開放伊始，鄧小平同志就提出：“現(xiàn)在是什么形勢(shì)呢?我們自從實(shí)行對(duì)外開放和對(duì)內(nèi)搞活經(jīng)濟(jì)兩個(gè)方面的改革，不過一兩年時(shí)間，就有相當(dāng)多的干部被腐蝕了。”[1]鄧小平同志認(rèn)為腐敗問題非常嚴(yán)重，不是不痛不癢、可有可無的問題，不是一般性質(zhì)的問題，他號(hào)召全黨同志都要認(rèn)識(shí)到問題的嚴(yán)重性，要把反對(duì)腐敗當(dāng)做重要工作來抓，“這個(gè)問題要認(rèn)真地搞，而且在近期要抓緊，處理要及時(shí)，一般地要嚴(yán)，不能松松垮垮，不能處理太輕了。”[2]

雖然鄧小平同志對(duì)廉政建設(shè)和反腐敗問題的看法沒有專門系統(tǒng)的論述，但是在多個(gè)場合和形勢(shì)下都提到如何在中國進(jìn)行反腐敗和廉政建設(shè)工作，思想內(nèi)涵極其豐富，所觸及的領(lǐng)域紛繁復(fù)雜，涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、文化、法律、行政管理等各個(gè)領(lǐng)域的內(nèi)容。這些真知灼見，在今天看來，對(duì)于我們下一步的廉政建設(shè)和反腐敗斗爭依然有著重大的指導(dǎo)意義。

本文擬選擇鄧小平行政理論中的廉政思想加以闡述，特別是其中關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力如何監(jiān)督，關(guān)于干部人事管理制度的強(qiáng)化與改革，以及關(guān)于依靠法治進(jìn)行行政管理方面的論述，都體現(xiàn)了深刻的廉政思想。同時(shí)這三個(gè)方面也是公共行政理論中解決腐敗問題最為關(guān)鍵的三個(gè)環(huán)節(jié)。

一、 腐敗的根源：公共行政的視角

腐敗一般被定義為：“利用公共權(quán)力謀取私利。”從上世紀(jì)60年代興起的關(guān)于腐敗的功能主義爭論開始[3]，就已經(jīng)被納入現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)的視野，發(fā)展到今天，已經(jīng)可以確定，一個(gè)國家的腐敗程度與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)形態(tài)乃至地理因素都有一定的關(guān)系。但是從公共行政學(xué)的視角來說，其中對(duì)腐敗根源進(jìn)行解釋被使用最多的理論為“負(fù)責(zé)人—代理人—顧客”(principal-agent-client)理論，也就是經(jīng)常被稱為PAC的解釋框架。這一理論認(rèn)為，一個(gè)典型的公共行政過程發(fā)生在三個(gè)行動(dòng)主體之間的互動(dòng)中，其中負(fù)責(zé)人(principal)是一個(gè)部門的主管，負(fù)責(zé)本部門的各項(xiàng)工作與本部門職能的發(fā)揮，也是有關(guān)本部門事務(wù)的各項(xiàng)政策的制定者;而代理人(agent)則是部門中的一般行政人員，只負(fù)責(zé)處理日常行政事務(wù)，執(zhí)行由負(fù)責(zé)人發(fā)出的各項(xiàng)命令或者新制定出來的決策。代理人是直接與顧客打交道的，負(fù)責(zé)人必須要通過代理人來與顧客進(jìn)行互動(dòng)，要通過代理人把自己制定的政策真正執(zhí)行下去，產(chǎn)生政策后果。因此，代理人就成為了溝通負(fù)責(zé)人和顧客的橋梁，而在這一過程中就會(huì)產(chǎn)生腐敗問題。[4]這主要來自于以下三個(gè)原因：

一是負(fù)責(zé)人手中的權(quán)力過分集中。在一個(gè)理想的PAC理論中，由于所有的行政命令都是由負(fù)責(zé)人發(fā)出的，因此負(fù)責(zé)人所發(fā)出的行政命令一定是要符合顧客的要求的，這就要求顧客要對(duì)負(fù)責(zé)人手中制定決策的權(quán)力有所約束。但是在實(shí)際的行政過程中，事情的發(fā)展卻剛好相反。由于負(fù)責(zé)人也是一個(gè)理性人，他常常不會(huì)使用手中的權(quán)力僅僅為顧客服務(wù)，而是為自己服務(wù)。因此顧客常常為了實(shí)現(xiàn)自己的意圖，需要支付大量的額外費(fèi)用來購買負(fù)責(zé)人的服務(wù)，這也就是在西方民主政治中經(jīng)常會(huì)發(fā)生的所謂“游說”現(xiàn)象。政客和議員雖然是由民選產(chǎn)生的，但是他們并不會(huì)自動(dòng)為自己的投票人服務(wù)，于是各大利益集團(tuán)就需要組織龐大的游說集團(tuán)，甚至不惜花高價(jià)賄賂議員和政客，以使得議會(huì)作出有利于本集團(tuán)的決策。

二是代理人手中的自由裁量權(quán)。在一個(gè)理想的PAC理論下，代理人僅僅執(zhí)行負(fù)責(zé)人的行政命令，按照各項(xiàng)規(guī)章制度根據(jù)負(fù)責(zé)人的要求為顧客服務(wù)。但現(xiàn)實(shí)是，代理人與負(fù)責(zé)人一樣是一個(gè)理性人，上級(jí)的行政命令并不會(huì)自動(dòng)得到百分之百地執(zhí)行，代理人可以通過違抗、扭曲、不作為等方式來按照自己的意志執(zhí)行負(fù)責(zé)人的行政命令，這也就是通常所說的“上有政策，下有對(duì)策”。這些所謂的“對(duì)策”從理論上來說其實(shí)就是代理人手中所握有的“自由裁量權(quán)”，自由裁量權(quán)越大，產(chǎn)生腐敗的可能性就越高。比如中國經(jīng)常會(huì)發(fā)生的公路亂罰款問題，交通管理部門擁有一定的罰款權(quán)力，其本意是為了解決公路上的違法行為，比如超載和違反交通規(guī)則。但是作為政府代理人的交通管理人員，在罰款的過程中可以與司機(jī)合謀，司機(jī)支付管理人員低于罰款的費(fèi)用，管理人員縱容司機(jī)的超載行為，這也是典型的自由裁量權(quán)腐敗問題。

三是整個(gè)行政系統(tǒng)的官僚主義與特權(quán)化。按照馬克思?韋伯的理論，行政系統(tǒng)或者官僚系統(tǒng)應(yīng)該是法理型權(quán)威的集中體現(xiàn)，即其應(yīng)該是一個(gè)完全非人格化的理性的行政體系，其所遵守的規(guī)則僅僅是各種相關(guān)的法律和規(guī)章制度。但是實(shí)際上許多國家在建立現(xiàn)代行政管理體系的過程中，碰到的一個(gè)重要問題是整個(gè)行政系統(tǒng)的人格化，官僚行政人員無法把手中的公共權(quán)力與私人利益區(qū)分開來，他們大肆濫用手中的公共權(quán)力為自己或者家人和朋友謀求好處，把民眾賦予的公共權(quán)力看做是自己手中的權(quán)力，用這些權(quán)力為自己和家族建立起特權(quán)化的社會(huì)地位，并且想盡辦法把這些優(yōu)勢(shì)傳遞給自己的后代。

以上三點(diǎn)即是從公共行政學(xué)的視角對(duì)腐敗根源的揭示，鄧小平同志對(duì)于中國廉政建設(shè)和反腐敗斗爭提出的各種思想，從公共行政的視角來看，實(shí)際上對(duì)解決這三大問題都提出了非常重要和具體的方法。具體來說，對(duì)于第一個(gè)問題，也即是領(lǐng)導(dǎo)者手中權(quán)力過分集中的問題，鄧小平提出要通過各種方式監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)手中的權(quán)力;對(duì)于第二個(gè)問題，也即是行政人員的自由裁量權(quán)問題，鄧小平提出要進(jìn)行干部人事管理制度改革，同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍的廉政教育;對(duì)于第三個(gè)問題，鄧小平提出要在中國加強(qiáng)法制建設(shè)，要依靠法制來反腐敗，克服行政系統(tǒng)的官僚主義和特權(quán)化。