指引中國(guó)社會(huì)改革的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）明確提出，改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力建設(shè)。教育作為國(guó)家推進(jìn)社會(huì)事業(yè)改革創(chuàng)新的重要領(lǐng)域之一，是國(guó)家治理體系與能力建設(shè)不可或缺的內(nèi)容與載體，也是教育事業(yè)本身在適應(yīng)外在形勢(shì)變化而著眼于人的培養(yǎng)、謀求自身發(fā)展和服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的必然要求。在整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和教育大系統(tǒng)中，首都教育作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的體系，在應(yīng)對(duì)和破解自身所面臨的重大改革與發(fā)展性問題的當(dāng)下，現(xiàn)代教育治理體系和能力的建設(shè)是重大的理論與實(shí)踐機(jī)遇，同時(shí)，由于獨(dú)特的地域空間、文化傳統(tǒng)的積淀、城市功能的定位，以及教育發(fā)展本身的問題，首都教育治理體系和能力的建設(shè)也面臨著諸多挑戰(zhàn)。本文從教育治理的基本概念與內(nèi)涵出發(fā)，闡述了首都教育治理在面臨問題復(fù)雜化和當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革大背景下體系和能力建設(shè)的必要性和緊迫性，結(jié)合對(duì)首都教育領(lǐng)域綜合改革存在的主要問題的分析，提出若干走向治理的意見建議。

何謂教育治理——一個(gè)需要弄清的起始性問題

何謂教育治理？之于教育管理有何種本質(zhì)的區(qū)別？這是教育走向治理首先需要明確回答的起始性問題。在語詞構(gòu)成上，教育治理是治理的從屬概念，是治理在教育領(lǐng)域的所指，體現(xiàn)為一般意義上的治理在教育中的特殊性，是哲學(xué)層面上一般與特殊的關(guān)系。因而，教育治理可以被定義為一般治理的理論方法和行為邏輯在教育領(lǐng)域中的應(yīng)用。那么，什么是治理及其與管理的本質(zhì)區(qū)別，是又一個(gè)必須要回答的問題。

在學(xué)術(shù)界，自1989年世界銀行在討論非洲發(fā)展時(shí)首次提出“治理危機(jī)”（crisis in governance）以來，“治理”這個(gè)概念便得到了極大的關(guān)注。20世紀(jì)90年代以來，在西方學(xué)術(shù)界特別是在政治學(xué)、行政學(xué)、管理學(xué)領(lǐng)域，治理理論成為探討的熱點(diǎn)，以治理為研究對(duì)象的著述大量涌現(xiàn)。在中國(guó)，它是一個(gè)需要準(zhǔn)確把握和解讀的舶來品。但是，從對(duì)文獻(xiàn)的分析來看，治理一詞和許多社會(huì)科學(xué)概念一樣至今還沒有十分確切的定義，只是基于其源起和在實(shí)踐中發(fā)展而形成的共識(shí)，包含了本質(zhì)的屬性和基本的范疇。例如，國(guó)內(nèi)學(xué)者毛壽龍教授在譯介治理時(shí)指出：“英文中的動(dòng)詞govern既不是指統(tǒng)治（rule），也不是指行政（administrate）和管理（manage），而是指政府對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行治理，它掌舵而不劃槳，不直接介入公共事務(wù)，只介入于負(fù)責(zé)統(tǒng)治的政治與負(fù)責(zé)具體事務(wù)的管理之間，它是對(duì)于以韋伯的官僚制理論為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)行政的替代，意味著新公共行政或者新公共管理的誕生，因此可譯為治理。”俞可平教授認(rèn)為，“治理一詞的基本含義是指官方的或民間的公共管理組織在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益。所以，治理是一種公共管理活動(dòng)和公共管理過程，它包括必要的公共權(quán)威、管理規(guī)則、治理機(jī)制和治理方式。”這是比較具有代表性和一致性的認(rèn)識(shí)，當(dāng)然，還有許多相近的觀點(diǎn)。

由是觀之，教育治理有其獨(dú)特的內(nèi)涵，聯(lián)系并顯著區(qū)別于傳統(tǒng)的教育行政、教育管制、教育管理。如果我們把視距拉長(zhǎng)為管理思想發(fā)展的實(shí)踐歷史長(zhǎng)河，那么教育治理就是傳統(tǒng)的管理在經(jīng)濟(jì)社會(huì)等諸多領(lǐng)域繁雜化進(jìn)程中的形態(tài)演進(jìn)，是管理的基本理念、思維、方式、行為等因適應(yīng)教育改革發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，而作出的調(diào)整與改變，核心在于秉持善治理念，運(yùn)用系統(tǒng)思維，以戰(zhàn)略謀劃、制度安排、機(jī)制建設(shè)等為支撐而形成的教育領(lǐng)域多元主體共治的行為架構(gòu)，旨在應(yīng)對(duì)日益紛繁復(fù)雜的教育發(fā)展態(tài)勢(shì)和解決事關(guān)教育發(fā)展大局的重大問題、關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

走向治理——首都教育改革與發(fā)展的現(xiàn)實(shí)選擇

繼習(xí)近平總書記關(guān)于國(guó)家治理體系和治理能力建設(shè)的論述后，教育部袁貴仁部長(zhǎng)在 “全國(guó)教育工作會(huì)議”上講話時(shí)指出，教育改革作為全面深化改革的重要領(lǐng)域，一切改革的舉措和行動(dòng)，毫無疑義都要自覺圍繞這一總目標(biāo)、落實(shí)這一總要求，從教育部門自身改起，完善科學(xué)規(guī)范的教育治理體系，形成高水平的教育治理能力。對(duì)于首都教育領(lǐng)域綜合改革而言，這是教育走向治理的總號(hào)角，是機(jī)遇也是歷史和現(xiàn)實(shí)的選擇。

1.走向治理是首都教育適應(yīng)復(fù)雜形勢(shì)變化的要求

改革開放36年來，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展有力地促進(jìn)了首都教育現(xiàn)代化水平持續(xù)快速提升，各級(jí)各類教育普及程度和發(fā)展水平都走在全國(guó)前列，有些指標(biāo)達(dá)到或者接近世界發(fā)達(dá)國(guó)家水平。但是，發(fā)展中也不斷涌現(xiàn)出新的問題和矛盾，尤其是伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的人口規(guī)模劇增和社會(huì)群體與人口結(jié)構(gòu)的劇烈變化與日益錯(cuò)綜復(fù)雜，導(dǎo)致首都教育形勢(shì)發(fā)生了深刻變化。各級(jí)各類學(xué)校組織的復(fù)雜化、結(jié)構(gòu)的多樣化、水平的差異化以及人民群眾教育訴求的個(gè)性化都在不斷增強(qiáng)。傳統(tǒng)的教育管理體制和方式受到了極大挑戰(zhàn)，與更加多元民主的教育形態(tài)和教育活動(dòng)方式不相適應(yīng)，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)人才培養(yǎng)、智力支持的要求不相適應(yīng)。同時(shí)，伴隨著信息化、國(guó)際化、市場(chǎng)化的浪潮，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展會(huì)呈現(xiàn)瞬息萬變的復(fù)雜態(tài)勢(shì)。那么，教育作為首都社會(huì)體系的一個(gè)子系統(tǒng)，就迫切需要加快實(shí)現(xiàn)由管理走向多方參與、民主協(xié)商的共治與善治。

2.走向治理是政府切實(shí)有效提供教育服務(wù)的要求

政府的職能要求其為民眾提供教育、醫(yī)療等基本的公共服務(wù)，而面臨上述經(jīng)濟(jì)社會(huì)復(fù)雜化形勢(shì)，政府部門如何切實(shí)有效提供公共教育服務(wù)越來越成為一個(gè)現(xiàn)實(shí)難題。尤其是在既定財(cái)力的約束下，盡管首都教育投入水平總體較高，但各級(jí)各類教育面臨著優(yōu)質(zhì)和多元化的需求，而城鄉(xiāng)、區(qū)域、校際之間的差異，政府公共財(cái)力難免會(huì)顯得捉襟見肘。這時(shí)候，作為公共事務(wù)的掌舵者，可以和應(yīng)該發(fā)揮的一個(gè)關(guān)鍵性支持作用就是在特定的體系框架下鼓勵(lì)人們更多地參與到教育事業(yè)和事務(wù)當(dāng)中來。對(duì)于公共教育服務(wù)的供給，政府應(yīng)當(dāng)減少對(duì)這些公共產(chǎn)品和服務(wù)究竟由民營(yíng)還是官辦、市場(chǎng)抑或政府提供的關(guān)注，而把重點(diǎn)放在以領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)商、共治的方式確保產(chǎn)品和服務(wù)能夠有效供給，并達(dá)到規(guī)定的質(zhì)量。同時(shí)，鼓勵(lì)民營(yíng)部門和市場(chǎng)力量提供教育公共產(chǎn)品和服務(wù)，并且在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候以注入新技術(shù)、新思路和放權(quán)的方式，建立公私合作的良好關(guān)系。這些對(duì)首都教育走向治理提出了現(xiàn)實(shí)要求。

3.走向治理是破解首都教育熱點(diǎn)難點(diǎn)問題的要求

單純問題導(dǎo)向的自上而下的改革，容易導(dǎo)致改革因無窮盡的政策補(bǔ)丁而不堪重負(fù)，進(jìn)而使得執(zhí)政者精疲力盡和公眾的不知所蹤。這也是綜合改革和市級(jí)統(tǒng)籌格外顯得重要的原因之所在。由于教育資源的稀缺和供求矛盾的激化，首都教育改革發(fā)展的過程中，一些教育的難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題不斷呈現(xiàn)。例如，外來人口快速增加與資源有限引起的隨遷子女入學(xué)問題和升學(xué)考試問題，義務(wù)教育發(fā)展不均衡引起的擇校熱問題，因考試評(píng)價(jià)和優(yōu)質(zhì)教育資源稀缺引起的激烈競(jìng)爭(zhēng)和學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)過重、學(xué)前教育小學(xué)化、學(xué)生體質(zhì)下降等問題，甚至于因環(huán)境污染引起的學(xué)校停課之爭(zhēng)等，都引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。還存在學(xué)生創(chuàng)新精神、實(shí)踐能力不足，辦學(xué)活力不夠，教育與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的聯(lián)系不緊，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力還不強(qiáng)等諸多問題。這些問題的存在和出現(xiàn)是多種因素綜合形成的，但根本原因在于教育管理理念、體制、方式和能力的落后。尤其是政府、學(xué)校、社會(huì)之間的關(guān)系沒有理順。這就迫切需要推進(jìn)現(xiàn)代教育治理體系和能力的建設(shè)。改變傳統(tǒng)權(quán)威式和由上至下層級(jí)化的單向度管理，實(shí)行多方參與下基于制度規(guī)范的協(xié)商性共治。