今年2月，國務院頒布實施了《國務院關于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，將新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（簡稱“新農(nóng)保”）和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險（簡稱“城居保”）合并實施。這在破解城鄉(xiāng)養(yǎng)老體系二元結(jié)構(gòu)、制度碎片化等方面邁出了關鍵一步，是在落實《社會保障十二五規(guī)劃綱要》關于“推進制度整合和城鄉(xiāng)銜接”和十八屆三中全會關于“整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度”的基本要求。統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的最大意義在于形成穩(wěn)定的制度預期，并勾勒出了未來全國養(yǎng)老保險體系改革“兩層結(jié)構(gòu)化”的階段性目標。

生存公平+勞動公平

受經(jīng)濟發(fā)展階段約束和養(yǎng)老保障需求特點影響，中國的養(yǎng)老保險制度承擔著雙重職責。一是保證老年居民生存公平，兜住養(yǎng)老底線；二是保證退休人員勞動公平，滿足基本生活需要。城鄉(xiāng)的二元差距、條件稟賦差異以及繳費負擔能力不同，使職工和居民對制度化養(yǎng)老的需求具有雙層差異化特點。城鎮(zhèn)職工要求提供滿足基本生活需要的可靠養(yǎng)老制度，更加體現(xiàn)多繳多得、勞動公平和機關企事業(yè)單位統(tǒng)一繳費機會公平。城鄉(xiāng)居民要求覆蓋全民、能夠解決生存危機的兜底養(yǎng)老制度，更加體現(xiàn)少繳費、多獲得的歷史欠賬福利補償。在這個背景下，養(yǎng)老保險頂層設計亟待解決兩個問題。一是為農(nóng)民和城鎮(zhèn)無保障人群提供制度化、帶有福利屬性的保障項目，又要讓各方承擔得起；二是推進城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的公平化改革。從勞動公平角度看，退休人員養(yǎng)老金要比在職工資低一些，養(yǎng)老金替代率（養(yǎng)老金占退休前工資的比例）要從計劃經(jīng)濟習慣水平降至適度區(qū)間。從機會公平角度看，推進養(yǎng)老金雙軌制改革，需縮小機關、事業(yè)單位、企業(yè)群體的養(yǎng)老金差距?，F(xiàn)階段，受養(yǎng)老需求分化和制度供給能力的約束，這兩個問題難以在一個制度框架內(nèi)解決。統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，為繳費能力不足的群體設立了第一層養(yǎng)老體系，具有“國民養(yǎng)老金”兜底和福利補償屬性。

生存公平恩格爾系數(shù)標準+勞動公平目標替代率60%標準

全國養(yǎng)老保險“兩層結(jié)構(gòu)化”發(fā)展是在城市化進程中逐步形成的，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險兩個層次的養(yǎng)老體系結(jié)構(gòu)框架，分別提供低水平和高水平的梯度保障。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險更多體現(xiàn)國家養(yǎng)老兜底的責任，新穎之處在于由國家財政給予基礎養(yǎng)老金福利保障，保障水平定位于生存公平恩格爾系數(shù)標準。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險更多體現(xiàn)權(quán)利義務的相對應，養(yǎng)老金享有量與參保繳費貢獻相統(tǒng)一，保障水平定位于勞動公平目標替代率60%標準。

全體國民可自由選擇參加養(yǎng)老保險體系的梯度層次。對于繳費困難、無業(yè)或工作不穩(wěn)定居民，可參加低繳費標準的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險。對于有一定繳費能力的城鎮(zhèn)職工、個體工商戶、靈活就業(yè)者，可參加高繳費標準的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。兩個層次的養(yǎng)老保險可以進行轉(zhuǎn)換和對接。

養(yǎng)老保險“兩層結(jié)構(gòu)化”發(fā)展不是為了建立新的二元結(jié)構(gòu)體系，而是在破解城鄉(xiāng)二元養(yǎng)老體系過程中的階段模式，有利于最終建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險體系。考慮到農(nóng)民和城鎮(zhèn)無保障人群的繳費能力不足以及財政負擔狀況，率先打破城鄉(xiāng)壁壘，建立低水平起步的、統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，兜住養(yǎng)老底線，是現(xiàn)實的階段性選擇。