修訂的遺憾

此次《環(huán)境保護法》的修訂，雖然解決了許多歷史遺留問題，并對環(huán)境法律的體制、制度、機制和責任等相關(guān)問題進行了很大的創(chuàng)新，但是仍然存在以下遺憾：

一是《環(huán)境保護法》沒有明確承認和宣告公民的環(huán)境權(quán)。在環(huán)境污染嚴重的社會背景下，在追求生態(tài)文明的時代趨勢下，公民的環(huán)境權(quán)作為世界民主國家公民得以生存和發(fā)展的最為基本的權(quán)利，其基礎(chǔ)作用應當?shù)玫教貏e地突出。而在此次《環(huán)境保護法》的修訂過程中，在多方學者和社會人士的參與和努力之下，仍然沒能將環(huán)境權(quán)載入此次通過稿，不能不說是一個遺憾。但是，環(huán)境權(quán)既是一個總體概念，也是一項具體實踐。此次《環(huán)境保護法》修訂專門設立了信息公開和公眾參與制度，并且建立了環(huán)境公益訴訟制度，從實踐上保障了公民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和訴訟權(quán)。這就表明，雖然此次修訂未設置表面上的環(huán)境權(quán)，卻設置了實質(zhì)的細化的環(huán)境權(quán)，這將對公民環(huán)境權(quán)的保障與發(fā)展起到積極的推動作用，令人欣慰。

二是環(huán)境保護監(jiān)管體制不順的局面仍然沒有得到理清。我國的資源問題、生態(tài)問題和環(huán)境問題總體嚴峻的局面，說明環(huán)境保護的監(jiān)管體制急需理順。但是，此次《環(huán)境保護法》修訂對環(huán)境保護的監(jiān)管體制并未做出調(diào)整，這說明部門間的利益未能得到有效的協(xié)調(diào)。目前，如何區(qū)分與協(xié)調(diào)統(tǒng)一監(jiān)督管理和分工監(jiān)督管理負責的關(guān)系、層次及其直接性與間接性，在執(zhí)法實踐中是一個大問題，如不解決很多先進的環(huán)境法律制度、機制將難以在實踐之中發(fā)揮有效的作用。按照黨的十八屆三中全會決定的要求，此次進行生態(tài)環(huán)境保護，中央將成立生態(tài)文明改革領(lǐng)導小組，開展生態(tài)文明體制建設的改革工作。因此，建議中央在生態(tài)文明建設體制改革方案確立之后再行修訂《環(huán)境保護法》，將新的體制入法。

三是立法結(jié)構(gòu)瘸腿的現(xiàn)象沒有得到糾正。1989年的《環(huán)境保護法》給環(huán)境下了一個大概念，既包括自然資源，還包括生態(tài)環(huán)境;既包括生態(tài)保護，還包括污染防治。但總體來說，該法側(cè)重于污染防治，甚至一些學者基于此認為該法本質(zhì)上是污染控制法。雖然此次修訂《環(huán)境保護法》規(guī)定了生態(tài)補償?shù)却胧?，但是總體來說和生態(tài)保護有關(guān)的自然資源開發(fā)利用、林業(yè)環(huán)境、農(nóng)業(yè)環(huán)境、水環(huán)境、水土保持等方面規(guī)定修改得很少，綜合性不足，立法結(jié)構(gòu)瘸腿的現(xiàn)象沒有得到糾正。基于《環(huán)境保護法》仍然屬于全國人大常委會通過的法律，與《水法》、《森林法》、《土地管理法》等的法律層級一樣，難以起到統(tǒng)帥這些環(huán)境資源專門領(lǐng)域法律的作用，以及沒有上升為大環(huán)境意義上的環(huán)境保護基本法的現(xiàn)實情況。所以，一些學者認為此次修訂的《環(huán)境保護法》，部門立法的色彩仍很濃厚，可以為環(huán)境保護部門提高執(zhí)法監(jiān)管能力和實效所用，但對于遵守各領(lǐng)域?qū)ｉT立法的水利、國土、林業(yè)、海洋等部門則難以適用。該立法缺陷會造成這樣一個后果，即一些制度的設計會存在相互沖突或相互重合的情況，如環(huán)境信息公開和環(huán)境公益訴訟是否僅針對污染控制領(lǐng)域?對于水資源保護、森林資源保護、土地資源保護等領(lǐng)域的生態(tài)破壞行為，行政主管部門和法院能否以已有專門法律為由，不適用《環(huán)境保護法》的信息公開和公益訴訟規(guī)定?值得進一步研究。

一部法律不可能采納所有的意見?？傮w來說，此次修訂《環(huán)境保護法》借鑒和吸收了國際上一些成熟的、民主的法律制度，譬如環(huán)境公民訴訟制度、信息公開制度、公眾參與制度等，并廣泛吸收了各界學者和實務工作者等人士多年的意見與吁求，因此得到了社會各界的廣泛好評。雖然有缺憾，但是還是可以說，此次《環(huán)境保護法》修訂是一次滿足各界期望的、成功的修訂。

（作者為國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長，中國社會科學院法學研究所教授）