《決定》摘錄

●建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。

焦點(diǎn) 3

地方債

“地方舉債適度放開原則明朗”

對于地方政府債務(wù)，一、二審稿做了相反安排。一審稿規(guī)定，“對地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理”，“國務(wù)院確定地方債務(wù)的限額，報(bào)經(jīng)全國人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后下達(dá)，省級(jí)政府按國務(wù)院下達(dá)的限額舉債，作為赤字列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)”。

二審稿刪除了上述條款，恢復(fù)了現(xiàn)行預(yù)算法的規(guī)定，“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。地方政府該不該有發(fā)債權(quán)？有人認(rèn)為，一旦放開會(huì)影響國家財(cái)政安全，但也有人主張，現(xiàn)實(shí)中一些地方政府“暗箱”發(fā)債，“堵”不如“疏”。

劉尚希表示，《決定》提出，“建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制”，“允許地方政府通過發(fā)債拓寬城建融資渠道”，因此適度放開的原則已經(jīng)很明朗了。

今年全國兩會(huì)期間，央行副行長潘功勝、財(cái)政部副部長朱光耀也曾公開表示，應(yīng)修改現(xiàn)行預(yù)算法以及二審稿對地方政府發(fā)債的規(guī)定，今后會(huì)逐步取消中央代發(fā)地方債，而由地方政府自行發(fā)債。

■ 背景

國家的錢袋子該如何看管？

自預(yù)算法2004年修訂以來，圍繞國庫該是“經(jīng)理制”還是“代理制”，央行和財(cái)政部的博弈已經(jīng)是公開的秘密。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長王雍君稱，“經(jīng)理制”就是各級(jí)政府都在央行開設(shè)惟一的“財(cái)政存折”，也就是在央行設(shè)置國庫單一賬戶。“代理制”就是央行國庫受財(cái)政部門領(lǐng)導(dǎo)、對財(cái)政部門負(fù)責(zé)，財(cái)政部門可以不經(jīng)過人大批準(zhǔn)和央行國庫授權(quán)，自行在國庫體系之外開設(shè)財(cái)政專戶，處置、存放公款。

現(xiàn)行《預(yù)算法》采用的是“經(jīng)理制”。但二審稿改為“國庫管理的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”，并賦予了各級(jí)財(cái)政部門兩項(xiàng)權(quán)力：“監(jiān)督本級(jí)國庫辦理的預(yù)算收入的收納、劃分、留解、退付及預(yù)算支出的撥付業(yè)務(wù)”；“加強(qiáng)對本級(jí)國庫的管理和監(jiān)督”。

由于二審稿刪除了央行的“經(jīng)理國庫”職能，遭到了不少學(xué)者的反對。二審后，王雍君、韋森等10多名知名財(cái)稅學(xué)者曾召開研討會(huì)，并向全國人大常委會(huì)提交了10多條修改建議，其中一條就是“保留央行的國庫經(jīng)理地位”。

王雍君表示，選擇“經(jīng)理制”還是“代理制”，是國家財(cái)政管理的職責(zé)分離和權(quán)力制衡。在財(cái)政管理體系中，財(cái)政部門相當(dāng)于政府的會(huì)計(jì)，央行相當(dāng)于出納。保留央行的“經(jīng)理國庫”職能，有利于監(jiān)督財(cái)政支出行為。

但財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長劉尚希表示，具體看管國家“錢袋子”的只能是國家財(cái)政，“道理很簡單，國庫管理屬于財(cái)政管理，如果以制衡監(jiān)督的名義，對國庫管理設(shè)置兩個(gè)責(zé)任主體，讓其他部門參與，其結(jié)果會(huì)是扯皮、低效，協(xié)商成本高”。