繼續(xù)有效推進地區(qū)低碳發(fā)展仍面臨著不少理論和實踐上的困難

（一）“低碳標準”難以確立、“低碳評價”難以開展、何為“低碳發(fā)展”難有共識

首先，對于地區(qū)“如何才算低碳發(fā)展”缺乏一個明確的標準。而標準的缺失，自然導致難以對各地的低碳發(fā)展進行合理和準確的評價和考核。人們經(jīng)常使用各種指標來評價一個地區(qū)的低碳狀況，常用的指標包括“單位GDP二氧化碳排放”、“人均二氧化碳排放”、“人均居民生活終端能耗”、“單位就業(yè)人數(shù)商業(yè)終端能耗”、“人均交通終端能耗”、“單位電力生產(chǎn)的二氧化碳排放”等。然而在運用各種指標對地區(qū)低碳發(fā)展進行評價時一個突出的問題是：“用不同的指標對同一個地區(qū)的低碳發(fā)展進行評價，常常會得出迥然相異的結(jié)論”。

由于我國幅員遼闊，地區(qū)之間的經(jīng)濟社會發(fā)展差異很大。不同的地區(qū)處于不同的經(jīng)濟發(fā)展階段、具有不同的資源能源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和類型迥異，因此在不同低碳評價指標上的表現(xiàn)也顯示出很大的差異。例如東部沿海的發(fā)達地區(qū) （例如北京），其單位GDP一次能耗、單位GDP的CO2排放、單位工業(yè)GDP的終端能耗的表現(xiàn)優(yōu)異，人均終端二氧化碳排放、人均交通終端能耗卻表現(xiàn)不佳。西部地區(qū)的地區(qū)則往往相反，單位GDP能耗高，但人均能耗低。

同一個地區(qū)在不同指標上的表現(xiàn)差異很大，因此指標如何選取會對評價結(jié)果產(chǎn)生巨大的影響。事實上根本不可能只通過單一的指標對一個地區(qū)的低碳發(fā)展進行合理的評價。因此，人們往往采用多個指標，分別評價各個方面，然后將其合成一個綜合性的評價指標。然而當前“低碳標準建立和評價困難”的問題依然十分突出，這是因為一方面目前各種各樣的低碳指標體系還缺乏充分的科學性和合理性。在綜合性指標的編制過程中，必然涉及將不同指標賦予權(quán)重并加以合成的問題，而指標如何選取目前存在較大的主觀性和隨意性。即使對考察的方面和相應(yīng)的指標選擇沒有異議，由于各個指標的權(quán)重選多少會對評價結(jié)果產(chǎn)生實質(zhì)影響，人們對指標權(quán)重的大小選定也存在很大的分歧。另一方面是低碳指標體系的可操作性不足、可靠性不夠。由于低碳發(fā)展涉及多個方面，因此往往利用多個指標，低碳指標體系常常非常龐雜，很難做到對相關(guān)指標進行有效監(jiān)測，難以真正在政府部門中作為政策工具有效操作。

家底不清、標準不定、評價不明，再考慮到不同地區(qū)巨大的經(jīng)濟社會發(fā)展差異，很難出臺一個統(tǒng)一的標準和政策對各地的低碳發(fā)展加以規(guī)范和支持。在此情況下，各地區(qū)也只好“摸著石頭過河”，對于什么是低碳，怎么樣才算低碳發(fā)展，各有各的看法和做法。在現(xiàn)有地區(qū)競爭和政績考核的壓力下，許多地區(qū)自然而然就很容易滑向“打著低碳名義做大GDP”的軌道。

（二）規(guī)劃制定和執(zhí)行“兩張皮”，協(xié)調(diào)組織機制不健全、政策措施不配套

從目前來看，不少地區(qū)推進低碳建設(shè)的協(xié)調(diào)組織方式基本都采取了成立 “低碳建設(shè)領(lǐng)導小組”、并設(shè)立相應(yīng)辦公室的做法。由于低碳建設(shè)工作涉及方方面面，一些地區(qū)將相應(yīng)的協(xié)調(diào)部門設(shè)立到具有綜合職能的發(fā)改部門，無疑具有相當?shù)暮侠硇?。而且發(fā)改部門的工作重點是管理項目的審批，地區(qū)的低碳發(fā)展必然會與相應(yīng)的重點工程和項目所掛鉤，因此由發(fā)改委來牽頭協(xié)調(diào)開展地區(qū)低碳發(fā)展工作，也是十分必要的。

然而同時也可以看到，低碳發(fā)展實際上要落實到具體的領(lǐng)域，包括上述的建筑、交通、工業(yè)、林業(yè)等。任何一個具體低碳發(fā)展的行動或政策，都是要由切實的領(lǐng)域所發(fā)起，有專門性的主管部門和專業(yè)性的政策措施。事實上很難有一個空泛的、名義上的低碳發(fā)展和低碳政策，真正的低碳發(fā)展必然要與具體的領(lǐng)域和專門的政策相掛鉤。而發(fā)改委作為一個綜合性的部門，就暴露出其相應(yīng)的不足，即相對缺乏專業(yè)性的領(lǐng)域和專門性的措施。換句話說，就是發(fā)改委難有“切實的政策抓手”來推動各個具體領(lǐng)域的低碳發(fā)展。

在此情況下，地區(qū)低碳發(fā)展的規(guī)劃和具體的落實往往形成“兩張皮”，綜合性部門和專業(yè)性部門缺少真正有效地溝通，各自出臺的政策也缺乏協(xié)調(diào)。舉例而言，“單位GDP能耗下降”往往是各地區(qū)低碳規(guī)劃的核心目標，具體制定和考核的責任也經(jīng)常在發(fā)改部門，然而發(fā)改部門只管總數(shù)，具體到建筑、交通、工業(yè)、林業(yè)等各部門各自如何貢獻和分擔，發(fā)改部門很少或者很難參與。而到了具體的職能部門，則往往只管自己部門的事，工業(yè)部門負責“上大壓小”、“淘汰落后產(chǎn)能”的目標，林業(yè)部門負責“植樹造林”、“增加碳匯”的目標等。由此造成的結(jié)果是，在低碳的名義下各具體的政府主管部門常常另起爐灶，出臺各自的行動和措施，各行其是，難以有效形成合力。