協(xié)調農民非農化、農民工市民化與土地非農化的關系，還需要解決三大難題。一是要降低城鎮(zhèn)化門檻。要適當降低農民工落戶條件，允許符合條件的農民工市民化；要堅持房地產調控不動搖，引導房地產市場健康發(fā)展和房地產價格理性回歸，堅決抑制高房價，并積極完善多層次、多元化的住房保障體系，逐步提高保障性住房在城鎮(zhèn)住房供給中的比重；要積極建立和完善城鄉(xiāng)一體化的公共服務體系，切實解決城鎮(zhèn)居民在社會保障、教育和醫(yī)療方面的難題。二是要建設包容性、和諧式城鎮(zhèn)，強調城鎮(zhèn)發(fā)展在經濟、社會、治理、文化等領域的均衡與統(tǒng)一，強調城鎮(zhèn)發(fā)展過程公平與效率的內在一致性，強調城鎮(zhèn)不同主體發(fā)展權利的同質均等性。三是要加強土地管理。強化承包權，建立以承包權為核心的農地產權制度；要改革征地制度，嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制，提高征地補償標準；要在不觸碰18億畝耕地紅線的前提下，放開農村集體建設用地上市交易，保護農民成為農村集體用地交易主體地位，使農村集體建設用地與城市建設用地真正實現同地、同權、同價，形成集體用地和國有建設用地的土地供應雙軌制；要建立土地節(jié)約集約利用優(yōu)惠政策，加強城鎮(zhèn)化過程中土地資源集約利用。

處理好戶籍制度改革與福利性制度改革的關系

促進農民工市民化，究竟是先改革戶籍制度，還是先改革嵌入戶籍制度之中的福利性制度？

城鄉(xiāng)二元戶籍制度和嵌入戶籍制度之中的城鄉(xiāng)二元福利性制度是阻礙農業(yè)轉移人口市民化的兩道制度障礙，前者是顯性戶籍墻，后者是隱性戶籍墻。這兩道戶籍墻的阻礙作用主要表現為已經進城務工的農民工難以在城鎮(zhèn)落戶和取得與城鎮(zhèn)居民相同的福利和待遇。1．69億進城農民工無法市民化成為城鎮(zhèn)化的一大詬病。

促進農民工市民化，究竟是先改革戶籍制度，還是先改革嵌入戶籍制度之中的福利性制度？目前主要有兩種針鋒相對的觀點：一種觀點認為，雖然戶籍制度是福利性制度安排的基礎和前提，形成于其他制度之前，但改革的次序應該是反向的。也就是說，應先逐步取消各種城市居民享有的優(yōu)惠待遇，實現基本公共服務均等化，降低城市戶口的含金量，然后才能完全廢除現存的戶籍管理體制，實行國際通行的登記戶口制。另一種觀點認為，讓國務院出臺統(tǒng)一的方案，全面推行，在實踐上是不可行的，從多年實踐和目前種種跡象來看，我國戶籍制度改革已呈現的基本思路是：分進合擊，穩(wěn)步推進。分進合擊是指在實現居民法律身份平等后，各部門各自解決自己的不平等，在國務院的調控下，形成合力；而穩(wěn)步推進則指改革順序照顧到輕重緩急、難易程度。首要的是自由流出流入、滯留居住的權利。其次是進城務工經商外來人口的勞動及其權益。再次是教育權利。最后是相關的各種政治經濟文化權利。

在中國目前城鄉(xiāng)差距日趨擴大、農民工問題亟須解決、城市化進程加快、福利性二元制度與戶籍制度鑲嵌在一起的形勢下，以上兩種觀點并不可取。因為既然其他配套制度的改革難上加難，換句話說，需要很長的時間。那么，如果戶籍制度的改革放在其他制度改革的后面，到底什么時候才能輪到戶籍制度改革呢？戶籍制度不解決，農民工問題及農民工市民化問題就根本不可能得到解決。

農民工轉化為城鎮(zhèn)居民，表面上是戶籍問題，實質是要改革嵌入戶籍制度之中的各項福利性制度，核心是讓進城農民工享受與城鎮(zhèn)居民相同的基本公共服務。因此，解決戶籍制度改革和福利性制度改革難題的基本思路應該是：在中央的統(tǒng)一規(guī)劃下，剝離戶口所附著的福利功能，恢復戶籍制度的本真功能，同時改革嵌入戶籍制度之中的福利性制度，推動公共服務由戶籍人口向常住人口擴展，逐步實現城鎮(zhèn)常住人口基本公共服務均等化，在保證城鎮(zhèn)居民原有社會福利不減少的同時，使城鎮(zhèn)原有居民和農民工享有同樣的社會福利。

（張占斌 作者系國家行政學院經濟學教研部主任）