處理好改革與城鎮(zhèn)化進(jìn)程的關(guān)系

改革是中國(guó)城鎮(zhèn)化的巨大推動(dòng)力，城鎮(zhèn)化的每一次提速和快速發(fā)展，都離不開(kāi)改革的推動(dòng)。

中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程經(jīng)歷了改革開(kāi)放前后兩個(gè)階段，這兩個(gè)階段也是城鎮(zhèn)化的兩次改革和探索階段。

改革開(kāi)放前，面對(duì)一窮二白的國(guó)內(nèi)環(huán)境和以美國(guó)為首西方陣營(yíng)的經(jīng)濟(jì)封鎖，中國(guó)選擇了以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，以國(guó)家為主導(dǎo)，以工業(yè)化推進(jìn)和農(nóng)業(yè)發(fā)展為前提，以重點(diǎn)建設(shè)為突破口的具有中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路。這是一條不同于舊中國(guó)和西方發(fā)達(dá)國(guó)家的以市場(chǎng)為主導(dǎo)、政府無(wú)為而治的新型城鎮(zhèn)化道路。應(yīng)該說(shuō)，這是一條能夠在短期內(nèi)集中全國(guó)資源、調(diào)動(dòng)一切積極因素、獨(dú)立自主、自力更生的城鎮(zhèn)化道路。

從20世紀(jì)50年代中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展成就看，這條城鎮(zhèn)化道路是合乎國(guó)情和時(shí)代特征的。但是，隨著社會(huì)需求的增加，經(jīng)濟(jì)總量的擴(kuò)大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的分化，這種動(dòng)力和運(yùn)行機(jī)制單一的城鎮(zhèn)化道路，出現(xiàn)了動(dòng)力不足、計(jì)劃失靈、信息滯后失真、缺乏競(jìng)爭(zhēng)和效率的嚴(yán)重不足，加上政治運(yùn)動(dòng)的影響，這種沒(méi)有與時(shí)俱進(jìn)、不斷創(chuàng)新的城鎮(zhèn)化道路使中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程遭遇了嚴(yán)重的挫折，在長(zhǎng)達(dá)近20年的時(shí)期內(nèi)徘徊不前，錯(cuò)失了發(fā)展良機(jī)。

改革開(kāi)放后，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入第二階段。在這一階段，經(jīng)歷了三次重要的改革歷程，即農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革、城市經(jīng)濟(jì)體制改革和1992年明確提出的堅(jiān)持和推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革，伴隨著每一次改革歷程，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程都大大向前推進(jìn)了一步。因此，改革對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化的推動(dòng)作用是相當(dāng)明顯的，改革是中國(guó)城鎮(zhèn)化的巨大推動(dòng)力，城鎮(zhèn)化的每一次提速和快速發(fā)展，都離不開(kāi)改革的推動(dòng)。通過(guò)改革推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，是中國(guó)城鎮(zhèn)化歷程的成功經(jīng)驗(yàn)。

處理好農(nóng)業(yè)剩余人口市民化與土地非農(nóng)化的關(guān)系

農(nóng)民非農(nóng)化、農(nóng)民工市民化與土地非農(nóng)化的非同步性，導(dǎo)致了極其嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)后果，不僅直接損害了農(nóng)民和農(nóng)民工群體的利益，而且延緩了我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

城鎮(zhèn)化既意味著農(nóng)業(yè)剩余人口由農(nóng)業(yè)和農(nóng)村向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，也意味著土地由農(nóng)業(yè)、農(nóng)村用途向工業(yè)、城鎮(zhèn)用途轉(zhuǎn)變，是農(nóng)業(yè)剩余人口市民化（人口城鎮(zhèn)化）和農(nóng)地非農(nóng)化（土地城鎮(zhèn)化）的統(tǒng)一。由于城鄉(xiāng)二元制度的存在，農(nóng)業(yè)剩余人口市民化被分割為農(nóng)民非農(nóng)化和農(nóng)民工市民化兩個(gè)過(guò)程。改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村改革的成功、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，極大地推動(dòng)了農(nóng)民非農(nóng)化和農(nóng)地非農(nóng)化，但由于城鄉(xiāng)二元制度的阻礙，農(nóng)民工市民化速度卻異常緩慢。

2000—2011年的12年間，農(nóng)民非農(nóng)化率由50％提高到65．2％，城鎮(zhèn)化率由36．2％提高到51．3％，雖然提升幅度大體相當(dāng)，但城鎮(zhèn)化率始終落后非農(nóng)化率14—15個(gè)百分點(diǎn)；統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)的人口還存在著是否擁有城鎮(zhèn)戶籍的差別，2011年，按常住人口統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)化率（常住人口城鎮(zhèn)化率）雖然達(dá)到了51．3％，但按戶籍統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)化率（戶籍人口城鎮(zhèn)化率）僅為34．7％，二者差距高達(dá)17．6個(gè)百分點(diǎn)。所以，如果僅僅考慮戶籍人口，城鎮(zhèn)化率（戶籍人口城鎮(zhèn)化率）落后農(nóng)民非農(nóng)化率的差距就更大了（2011年為30．5個(gè)百分點(diǎn)）；土地城鎮(zhèn)化（或農(nóng)地非農(nóng)化）的速度也大大快于人口城鎮(zhèn)化的速度。12年間，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長(zhǎng)67．8％，其中城市建成區(qū)面積增長(zhǎng)了94．3％，但同期城鎮(zhèn)人口只增長(zhǎng)了52．7％。

農(nóng)民非農(nóng)化、農(nóng)民工市民化與土地非農(nóng)化的非同步性，導(dǎo)致了極其嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)后果。如農(nóng)民工問(wèn)題、失地農(nóng)民問(wèn)題、土地征收和農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問(wèn)題、城鎮(zhèn)化低密度擴(kuò)張問(wèn)題等。這些問(wèn)題的出現(xiàn)不僅直接損害了農(nóng)民和農(nóng)民工群體的利益，而且延緩了我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，浪費(fèi)了寶貴的土地資源。這是一種要地不要人的、割裂城鄉(xiāng)關(guān)系的、不可持續(xù)的城鎮(zhèn)化道路。

如何協(xié)調(diào)農(nóng)民非農(nóng)化、農(nóng)民工市民化與土地非農(nóng)化的關(guān)系，需要處理好以下兩個(gè)關(guān)系：一是地和人的關(guān)系。實(shí)行征地和農(nóng)民工市民化掛鉤，按照國(guó)際平均的城鎮(zhèn)人口密度，確定征地額和解決農(nóng)民工戶籍人數(shù)的系數(shù)，改變過(guò)去人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化割裂的做法。二是就業(yè)和落戶的關(guān)系。一般說(shuō)來(lái)，就業(yè)既落戶是城市化的必要條件，但在中國(guó)現(xiàn)階段，積累了數(shù)量巨大的農(nóng)民工，不可能在短期內(nèi)迅速得到解決，而必須逐步地有序推進(jìn)。所以，確定一定的落戶條件、有選擇地推進(jìn)重點(diǎn)人群的市民化就是一個(gè)當(dāng)前約束條件下的最優(yōu)選擇。當(dāng)然，對(duì)于其他就業(yè)能力較差、不能穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工，政府也應(yīng)盡可能地做到基本公共服務(wù)的均等化，并通過(guò)教育和培訓(xùn)，提高勞動(dòng)技能和就業(yè)能力，積極為其落戶創(chuàng)造條件。