新時(shí)期土地制度改革思路

三中全會(huì)就土地制度改革提出了一些重要的論斷和戰(zhàn)略部署。我談一談我對(duì)新時(shí)期土地制度改革思路的一些理解和看法。

一、完善土地管理制度

12月3日，中央政治局會(huì)議又一次強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度。站在歷史和全局高度來認(rèn)識(shí)土地的問題，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)土地管理制度改革。

第一，堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度。

土地是不可再生的重要的生產(chǎn)資料，我國基本國情是人多地少，粗放利用土地現(xiàn)象依然突出，土地管理形勢(shì)依然嚴(yán)峻。從總體上來講，我國耕地18.26億畝，人均耕地僅相當(dāng)于世界平均水平的1/3，其他的農(nóng)業(yè)資源，如人均水資源、草地資源、森林資源僅是世界平均水平的1/4、1/3和1/5。中國的人口還在增長(zhǎng)，人均資源占有量還將進(jìn)一步下降。形勢(shì)是很嚴(yán)峻的。所以，土地資源必須實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)制度，與此同時(shí)我們要盡可能的增加耕地資源。

最近，國土資源部做了第二次土地資源的調(diào)查。第一次土地資源調(diào)查時(shí)，優(yōu)質(zhì)耕地只有15%左右。第二次調(diào)查顯示，我們通過土地整理，提高土地質(zhì)量，優(yōu)質(zhì)土地增加到了22%，但仍有78%是中低產(chǎn)田。土地質(zhì)量下降問題突出，由此導(dǎo)致人均勞動(dòng)力的產(chǎn)值效益與發(fā)達(dá)國家相比差距很大，單位面積產(chǎn)值與發(fā)達(dá)國家差距也很大。

另外，圍繞著土地的矛盾越來越突出。一方面土地資源緊缺，另一方面土地的價(jià)值不斷提升，在未來土地的價(jià)值能夠高到什么程度很難預(yù)料。鑒于這種情況，誰都想擁有土地資源。國家為保證糧食安全，要保護(hù)耕地。農(nóng)民把土地當(dāng)作基本的生活保障，視土地為命根子。而經(jīng)營(yíng)者認(rèn)為土地的增加值會(huì)越來越高，為了實(shí)現(xiàn)利益最大化，要盡可能地占有土地。大家都在爭(zhēng)奪土地資源。從發(fā)展的角度來看，工業(yè)化、城市化必然要提供土地。我們要保護(hù)耕地，又要為城市化、工業(yè)化提供耕地，這就是一對(duì)矛盾。再一個(gè)矛盾就是，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要求土地相對(duì)集中，進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)，而現(xiàn)在土地是家庭承包小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)。怎么來解決這些問題？

在這種情況下，中央提出來首先要加強(qiáng)和完善土地管理制度，基本原則是“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管理、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理”，這是一個(gè)總的管理原則。具體來講就是兩個(gè)最嚴(yán)格的制度，一是最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，二是最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度。

最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度就是18億畝耕地紅線。18億畝耕地要成為永久化的農(nóng)田，任何人不得隨意非法占領(lǐng)。鑒于種地效益不高，農(nóng)民沒有積極性，國家將加大種糧補(bǔ)貼。另外，要保證基本農(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化用地采取占補(bǔ)政策，先整地、造地然后占地，也就是先補(bǔ)后占，占補(bǔ)平衡。現(xiàn)在的問題是，像北京等大城市以及東南沿海地區(qū)有限的國土能開發(fā)的都開發(fā)了，實(shí)在開發(fā)不出來新的土地資源。所以有人提議，是不是占補(bǔ)平衡可以跨省跨市，全國一盤棋。對(duì)此，中央明確規(guī)定占補(bǔ)平衡不得跨省市。否則，東南沿海地區(qū)肥沃的農(nóng)田被占完了，我們的糧食安全就沒有保障了。

最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度。現(xiàn)在我們城市化過程中人均占地133平方米，而在一些西方發(fā)達(dá)國家人均建設(shè)用地是80到100平方米。城市建設(shè)用地浪費(fèi)現(xiàn)象極其嚴(yán)重，農(nóng)村土地拋荒現(xiàn)象嚴(yán)重。中央提出最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，各行各業(yè)、各個(gè)部門、各個(gè)地區(qū)城市建設(shè)、國家事業(yè)建設(shè)都要節(jié)約用地。一個(gè)最典型的例子是，中國十幾億人要出行，如果都靠坐汽車，就得發(fā)展公路，那占的地太多了；如果像美國那樣發(fā)展民航，美國1000多個(gè)機(jī)場(chǎng)，而中國才200多個(gè)機(jī)場(chǎng)，但中國人均收入水平不可能做到絕大多數(shù)人出行都坐飛機(jī)，民航要發(fā)展，但不可能解決十幾億人的出行問題。從實(shí)際出發(fā)，就是發(fā)展高鐵，拉得多、跑得快，占地也少。京滬高鐵91%是橋梁，雖然成本高，但相比較起來還是節(jié)約耕地最重要。另外，城鄉(xiāng)發(fā)展中工業(yè)企業(yè)向園區(qū)集中，農(nóng)業(yè)耕地向規(guī)模企業(yè)或者種糧大戶集中，居民住宅要向社區(qū)集中，目的都是為了節(jié)約耕地。

第二，實(shí)現(xiàn)土地利用開發(fā)效益最大化。

除了節(jié)約耕地，我們還要做到土地開發(fā)利用最大化。過去傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)收入不高，現(xiàn)在是現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，特別是信息化到來以后，將是自動(dòng)化、智能化農(nóng)業(yè)。以前講農(nóng)業(yè)的效益就是一年打多少糧食?，F(xiàn)在不是這樣了。農(nóng)業(yè)的效益不取決于一年打多少糧食，更多的取決于它的全過程多功能體現(xiàn)附加值。而且農(nóng)業(yè)不是單純的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，而是與工業(yè)化、信息化結(jié)合了，成為一個(gè)集成化產(chǎn)業(yè)。所以，農(nóng)業(yè)的效益逐步提高，再加上農(nóng)業(yè)科技的運(yùn)用，使我們的一些糧食主產(chǎn)區(qū)效益提高，保證糧食安全。另外，在山地、林地和草地也可以發(fā)展木本糧油作物解決糧食問題。我國有100多億畝山地、林地、草地，面積巨大，不僅可以生產(chǎn)木本糧油，保證糧食安全，而且可以綠化生態(tài)、美化生態(tài)，同時(shí)可以創(chuàng)造更高的經(jīng)濟(jì)效益。所以，我們現(xiàn)在的土地開發(fā)格局，不僅僅是18億畝，更重要的是100億畝。云南大姚兩年一次六級(jí)地震，可農(nóng)民都不愿意移民。因?yàn)樯缴戏N了100多萬畝核桃，核桃下面種中藥材，1畝地至少收入1千塊。所以，未來山地、林地、草地潛力巨大。

現(xiàn)在農(nóng)業(yè)形態(tài)變了，我們種地不光是打糧食，增加收入，更重要的是農(nóng)業(yè)具有了更多的功能，特別是都市農(nóng)業(yè)與旅游觀光服務(wù)業(yè)結(jié)合在一起。一年四季都有景，發(fā)展旅游觀光農(nóng)業(yè)。像平谷22萬畝桃園，把農(nóng)家樂帶火了，還被吉尼斯總部授予“種桃面積最大的區(qū)”的稱號(hào)。

另外，工業(yè)化、信息化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化結(jié)合，發(fā)展精準(zhǔn)化、智能化的設(shè)施農(nóng)業(yè)。上海大棚設(shè)施農(nóng)業(yè)，最大的一個(gè)有幾萬畝。他們?cè)诖笈锢锓N桃樹，一年開兩次花、結(jié)兩次果，一斤桃子幾十塊錢，又甜又脆，與平谷大桃完全是兩個(gè)風(fēng)格。天津也是地少，在天津農(nóng)業(yè)園區(qū)中，韭菜不長(zhǎng)在地上，而長(zhǎng)在墻上，一排一排韭菜墻，這是立體農(nóng)業(yè)。更重要的是，很多設(shè)施農(nóng)業(yè)運(yùn)用現(xiàn)代生物技術(shù)，特別是太空技術(shù)與生物技術(shù)結(jié)合后，農(nóng)產(chǎn)品光合作用更強(qiáng)烈，口感更好、賣得更貴。華西村種的南瓜，最大的一個(gè)重397斤。