《行政訴訟法》大修啟動(dòng)規(guī)范行政權(quán)力走得更遠(yuǎn)

作為三大訴訟法之一，《行政訴訟法》因直指行政權(quán)力，其完善與否直接關(guān)系到政府依法行政的水平，以及司法對(duì)于行政權(quán)力的監(jiān)督力度。但一直以來(lái)，以《行政訴訟法》為據(jù)的行政訴訟行為，都面臨著“立案難、審理難、執(zhí)行難”三座大山，及時(shí)修法的呼聲不絕于耳。

目前來(lái)看，審議中的行訴法修正案草案亮點(diǎn)不少，它們不同程度地回應(yīng)了“立案難、審理難、執(zhí)行難”三大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。比如，在著力破解“立案難”這點(diǎn)上，草案要求，法院應(yīng)當(dāng)在接到起訴狀時(shí)當(dāng)場(chǎng)予以登記；不接收起訴狀的，對(duì)責(zé)任人員依法給予處分；草案還明確可以“口頭起訴”。此外，草案還在健全異地管轄機(jī)制的同時(shí)，要求對(duì)于拒不履行判決、裁定、調(diào)解書(shū)，社會(huì)影響惡劣的，可以對(duì)該行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以拘留。這些對(duì)于破解“三難”、打碎民告官的現(xiàn)實(shí)壁壘，積極意義顯而易見(jiàn)。

修正案草案即便成型，也得面臨“徒法不足以自行”的現(xiàn)實(shí)命題，但從行訴法的設(shè)置初衷來(lái)看，讓民告官變得容易，卻是無(wú)可置疑的趨勢(shì)。更重要的是，作為對(duì)具體行政行為的監(jiān)督、制約方式之一，行政訴訟不僅能在暢通私權(quán)救濟(jì)程序同時(shí)，確立起民眾與政府在司法層面上的對(duì)等博弈權(quán)，進(jìn)而強(qiáng)化來(lái)自坊間、針對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督力量；它還能在獨(dú)立審判的現(xiàn)代司法語(yǔ)境之下，強(qiáng)化司法力量對(duì)政府依法行政的監(jiān)督制衡，而這正是行政訴訟法有別于民訴法、刑訴法的重要之處。

以行政權(quán)力為規(guī)制對(duì)象的行政訴訟制度，其首要問(wèn)題便是納入行訴體系監(jiān)督視野之內(nèi)的行政權(quán)力的范疇劃定。就另一個(gè)層面來(lái)看，這也是解決“立案難”問(wèn)題，而“立案難”實(shí)際反映了此前地方法院受制于行政機(jī)構(gòu)、司法監(jiān)督力有不逮的問(wèn)題。修正案草案雖然在破解“立案難”上前進(jìn)不少，但本質(zhì)而言，它仍然只是在相對(duì)有限的受理范疇內(nèi)，作進(jìn)一步降低訴訟門(mén)檻的增量變革，依然只能針對(duì)侵害人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等具體行政行為；而對(duì)諸如漠視公民、法人和其他組織的參與權(quán)、知情權(quán)等具體行政行為，尚無(wú)納入行訴法受理范疇的意向，可謂美中不足。

正因?yàn)樾性V法受理范圍有限，大量代表行政權(quán)力的違規(guī)行為無(wú)法運(yùn)用行訴法的相關(guān)規(guī)定予以規(guī)制。此次修正案草案首次提出行政訴訟可附帶審查“紅頭文件”，突破不小，但附帶審查本身卻也限定了司法機(jī)關(guān)的權(quán)限。

行政訴訟法受理范圍擴(kuò)大，并不僅僅是一個(gè)量的變革，同樣關(guān)乎現(xiàn)代法治框架中政府部門(mén)與司法機(jī)關(guān)的二元關(guān)系。從民眾的角度看，行政訴訟法是挽救那些失范的行政權(quán)力，以避免對(duì)普通人造成傷害；而從操作主體的角度看，則是賦予司法機(jī)關(guān)在有關(guān)行政事項(xiàng)上更強(qiáng)勁的監(jiān)督力度。實(shí)際上，這也正是保證獨(dú)立審判的重要制度支撐。在這個(gè)意義上，行訴法理當(dāng)進(jìn)一步擴(kuò)大受理范圍，在監(jiān)督行政權(quán)力的道路上走得更遠(yuǎn)。

“民告官”不難了，社會(huì)才能公正

行政訴訟法實(shí)施23年來(lái)，在解決行政爭(zhēng)議、推進(jìn)依法行政等方面發(fā)揮了重要作用。但是，屢見(jiàn)不鮮的“民告官”難于上青天，嚴(yán)重傷害了社會(huì)公正，也制造了大量的社會(huì)問(wèn)題。

在行政審判實(shí)踐中，出現(xiàn)了上訴率高、申訴率高、實(shí)體裁判率低、老百姓勝訴率低、發(fā)回重審和改判率低、老百姓服判息訴率低的“兩高四低”現(xiàn)象。今年一次執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)，在某一個(gè)省，2012年信訪案件數(shù)量達(dá)36萬(wàn)余件，但行政訴訟案件數(shù)量只有不足6000件，大量行政糾紛最后涌入了信訪，成為引發(fā)信訪洪峰的重要原因。

行政訴訟法實(shí)施20多年來(lái)，“立案難”問(wèn)題一直非常突出。有材料顯示，2010年到2012年，有些省轄區(qū)內(nèi)行政訴訟案件受理率從未超過(guò)40%，有時(shí)受理率甚至達(dá)不到三分之一，有的地方甚至實(shí)行“不受理、不立案、不收材料”的“三不”政策。行政訴訟法本次修改，將解決“立案難”作為主要目標(biāo)之一，從當(dāng)事人訴訟權(quán)利保障、降低訴訟門(mén)檻、管轄制度完善等多個(gè)方面，用多個(gè)條款作了規(guī)定。