《行政訴訟法》大修啟動規(guī)范行政權力走得更遠

作為三大訴訟法之一，《行政訴訟法》因直指行政權力，其完善與否直接關系到政府依法行政的水平，以及司法對于行政權力的監(jiān)督力度。但一直以來，以《行政訴訟法》為據的行政訴訟行為，都面臨著“立案難、審理難、執(zhí)行難”三座大山，及時修法的呼聲不絕于耳。

目前來看，審議中的行訴法修正案草案亮點不少，它們不同程度地回應了“立案難、審理難、執(zhí)行難”三大現實問題。比如，在著力破解“立案難”這點上，草案要求，法院應當在接到起訴狀時當場予以登記；不接收起訴狀的，對責任人員依法給予處分；草案還明確可以“口頭起訴”。此外，草案還在健全異地管轄機制的同時，要求對于拒不履行判決、裁定、調解書，社會影響惡劣的，可以對該行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留。這些對于破解“三難”、打碎民告官的現實壁壘，積極意義顯而易見。

修正案草案即便成型，也得面臨“徒法不足以自行”的現實命題，但從行訴法的設置初衷來看，讓民告官變得容易，卻是無可置疑的趨勢。更重要的是，作為對具體行政行為的監(jiān)督、制約方式之一，行政訴訟不僅能在暢通私權救濟程序同時，確立起民眾與政府在司法層面上的對等博弈權，進而強化來自坊間、針對行政權力的監(jiān)督力量；它還能在獨立審判的現代司法語境之下，強化司法力量對政府依法行政的監(jiān)督制衡，而這正是行政訴訟法有別于民訴法、刑訴法的重要之處。

以行政權力為規(guī)制對象的行政訴訟制度，其首要問題便是納入行訴體系監(jiān)督視野之內的行政權力的范疇劃定。就另一個層面來看，這也是解決“立案難”問題，而“立案難”實際反映了此前地方法院受制于行政機構、司法監(jiān)督力有不逮的問題。修正案草案雖然在破解“立案難”上前進不少，但本質而言，它仍然只是在相對有限的受理范疇內，作進一步降低訴訟門檻的增量變革，依然只能針對侵害人身權、財產權等具體行政行為；而對諸如漠視公民、法人和其他組織的參與權、知情權等具體行政行為，尚無納入行訴法受理范疇的意向，可謂美中不足。

正因為行訴法受理范圍有限，大量代表行政權力的違規(guī)行為無法運用行訴法的相關規(guī)定予以規(guī)制。此次修正案草案首次提出行政訴訟可附帶審查“紅頭文件”，突破不小，但附帶審查本身卻也限定了司法機關的權限。

行政訴訟法受理范圍擴大，并不僅僅是一個量的變革，同樣關乎現代法治框架中政府部門與司法機關的二元關系。從民眾的角度看，行政訴訟法是挽救那些失范的行政權力，以避免對普通人造成傷害；而從操作主體的角度看，則是賦予司法機關在有關行政事項上更強勁的監(jiān)督力度。實際上，這也正是保證獨立審判的重要制度支撐。在這個意義上，行訴法理當進一步擴大受理范圍，在監(jiān)督行政權力的道路上走得更遠。

“民告官”不難了，社會才能公正

行政訴訟法實施23年來，在解決行政爭議、推進依法行政等方面發(fā)揮了重要作用。但是，屢見不鮮的“民告官”難于上青天，嚴重傷害了社會公正，也制造了大量的社會問題。

在行政審判實踐中，出現了上訴率高、申訴率高、實體裁判率低、老百姓勝訴率低、發(fā)回重審和改判率低、老百姓服判息訴率低的“兩高四低”現象。今年一次執(zhí)法檢查發(fā)現，在某一個省，2012年信訪案件數量達36萬余件，但行政訴訟案件數量只有不足6000件，大量行政糾紛最后涌入了信訪，成為引發(fā)信訪洪峰的重要原因。

行政訴訟法實施20多年來，“立案難”問題一直非常突出。有材料顯示，2010年到2012年，有些省轄區(qū)內行政訴訟案件受理率從未超過40%，有時受理率甚至達不到三分之一，有的地方甚至實行“不受理、不立案、不收材料”的“三不”政策。行政訴訟法本次修改，將解決“立案難”作為主要目標之一，從當事人訴訟權利保障、降低訴訟門檻、管轄制度完善等多個方面，用多個條款作了規(guī)定。