【內(nèi)容提要】 中國(guó)社區(qū)的發(fā)展過(guò)程既包含自上而下的基層政權(quán)建設(shè)過(guò)程，也包含自下而上的社區(qū)自治的不斷成長(zhǎng)發(fā)育過(guò)程。無(wú)論是自上而下抑或自下而上的研究視角，其本質(zhì)都是行政權(quán)力與社區(qū)自治的進(jìn)退消長(zhǎng)。更進(jìn)一步說(shuō)，社區(qū)治理與基層行政的邏輯困境無(wú)非是伴隨著中國(guó)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，國(guó)家與社會(huì)二元分野情境下催生出的圍繞國(guó)家權(quán)力控制和社會(huì)資源分配的種種博弈與制衡。

【關(guān) 鍵 詞】社區(qū)自治/基層行政/無(wú)縫對(duì)接/國(guó)家和社會(huì)

　一、引言

中國(guó)城市社區(qū)治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型一定程度上代表和濃縮了中國(guó)社會(huì)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的矛盾和困境。改革開(kāi)放以來(lái)，傳統(tǒng)意義上高度集中統(tǒng)一的社會(huì)結(jié)構(gòu)逐漸被打破，越來(lái)越多的社會(huì)成員從“單位人”變成“社會(huì)人”。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃向市場(chǎng)的轉(zhuǎn)軌，國(guó)家權(quán)力邊界日益收縮，政府越來(lái)越無(wú)法單純依靠行政權(quán)力壟斷社會(huì)資源。政府與市場(chǎng)的邊界清晰，使得社會(huì)上開(kāi)始出現(xiàn)大量的自由流動(dòng)資源，就業(yè)形式更加多樣化、人口流動(dòng)日益頻繁化。城市社區(qū)也出現(xiàn)了本地居民、農(nóng)村居民和外來(lái)人口混居的社會(huì)現(xiàn)象，大量外來(lái)人口的涌入給社區(qū)帶來(lái)了社會(huì)治安、計(jì)劃生育、市容衛(wèi)生等諸多社會(huì)管理難題。原本以單位體制和街居體制為核心的城市基層社管體制弊端日益顯現(xiàn)，改革勢(shì)在必行。這場(chǎng)改革的核心目的很明確，就是要解決民眾日益增長(zhǎng)的社會(huì)服務(wù)需求與基層政府公共服務(wù)能力相對(duì)不足之間的矛盾。為破解基層社會(huì)治理之難題，上世紀(jì)90年代以來(lái)由國(guó)家民政部牽頭探索“社區(qū)制”改革試點(diǎn)，開(kāi)始嘗試著把社會(huì)基層管理重心下移，這就在實(shí)踐中逐步奠定了社區(qū)居委會(huì)在城市基層社會(huì)治理中的核心位置。

當(dāng)前，隨著社區(qū)自治的逐步推進(jìn)，在基層社會(huì)管理創(chuàng)新方面還存在一些難題。一方面，政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動(dòng)機(jī)制還沒(méi)有完全形成；另一方面，社區(qū)組織各方關(guān)系(居委會(huì)、物業(yè)公司、業(yè)主委員會(huì))尚未理順，職能交叉又互有掣肘。從宏觀角度，如何引導(dǎo)居民有序、有效參與公共事務(wù)，構(gòu)建與發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的城鄉(xiāng)基層社會(huì)管理新格局，不斷提高社會(huì)管理科學(xué)化水平，是當(dāng)前深刻而重大的理論命題；從微觀角度，厘清社區(qū)治理與基層行政管理之間的區(qū)別與聯(lián)系，并找到二者之間有效銜接的途徑，在實(shí)踐中仍需進(jìn)一步破題。

二、理論構(gòu)想：社區(qū)自治與基層行政的邏輯關(guān)系

“社區(qū)”一詞源于拉丁語(yǔ)，意思是共同的東西和親密的伙伴關(guān)系。20世紀(jì)30年代初，費(fèi)孝通先生在翻譯德國(guó)社會(huì)學(xué)家滕尼斯的著作《Community and Society》時(shí)，將英文單詞“Community”翻譯為“社區(qū)”，后被國(guó)內(nèi)許多學(xué)者引用，并逐漸地流傳固定下來(lái)。一般的觀點(diǎn)認(rèn)為，社區(qū)是由一定數(shù)量成員組成的、具有共同利益需求、形成頻繁社會(huì)交往互動(dòng)關(guān)系的、產(chǎn)生情感聯(lián)系和心理認(rèn)同的、地域性的社會(huì)生活共同體，是“人們以聚落的方式形成的社會(huì)實(shí)體，是人們參與社會(huì)生活的基本場(chǎng)所”[1](P12)。社區(qū)治理是指在一定的社區(qū)范圍內(nèi)，政府與社區(qū)組織、居民及轄區(qū)單位等對(duì)涉及社區(qū)公共利益的有關(guān)事務(wù)進(jìn)行共同管理的過(guò)程和活動(dòng)。從理論上說(shuō)，當(dāng)前中央提出創(chuàng)新和加強(qiáng)社會(huì)管理，其核心要義在于對(duì)社會(huì)進(jìn)行一種綜合治理協(xié)調(diào)，包括化解社會(huì)矛盾、協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為、保持社會(huì)穩(wěn)定等等諸多方面。而中國(guó)社會(huì)的最基層——社區(qū)層面的社會(huì)管理也因此有了綜合治理的內(nèi)涵意蘊(yùn)。但需要指出的是，中國(guó)當(dāng)前社區(qū)治理問(wèn)題是伴隨著傳統(tǒng)整體性社會(huì)解體、分化產(chǎn)生的必然結(jié)果，是標(biāo)志國(guó)家與社會(huì)二元分野的現(xiàn)代性表征。它一方面仍延續(xù)著行政權(quán)力主導(dǎo)的基層社會(huì)管理模式，即街道基層行政機(jī)構(gòu)作為城市社區(qū)治理中最為主要的治理主體承擔(dān)重要的行政職能和社會(huì)管理職能，但另一方面其與傳統(tǒng)意義上的基層行政管理又有了巨大差別。作為基層群眾自治組織的社區(qū)居委會(huì)很大程度上代表并執(zhí)行著中國(guó)行政系統(tǒng)最基層部分的管理權(quán)力，其在基層行政管理中的地位十分微妙而且重要。

當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)基層社會(huì)管理和社區(qū)治理的關(guān)注，表現(xiàn)出兩種不同的理論取向：一種理論指向“加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)”，其目標(biāo)是通過(guò)完善和強(qiáng)化行政層級(jí)，重建城市基層社區(qū)中帶有指令性的行政協(xié)調(diào)系統(tǒng)，在行政社區(qū)中重建政治權(quán)威的合法性，進(jìn)而不斷強(qiáng)化國(guó)家在基層社會(huì)的“基礎(chǔ)性控制權(quán)力”。這種思路的本質(zhì)在于把社區(qū)治理過(guò)程看做是國(guó)家行政權(quán)力不斷滲透延伸至基層社會(huì)的過(guò)程。如有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前地方政府的許多基層治理創(chuàng)新政策一方面促成了街區(qū)內(nèi)的事務(wù)管理權(quán)力由虛擬狀態(tài)向一級(jí)政府實(shí)體化的轉(zhuǎn)變，另一方面則逐步加劇城市基層社會(huì)管理的組織和權(quán)力分化。[2](P97)另一種理論則指向“促進(jìn)基層社區(qū)自治”，即將社區(qū)建設(shè)的過(guò)程視為“社區(qū)共同體”的建設(shè)和培育過(guò)程。這種理論傾向于通過(guò)大力培育社區(qū)組織，促進(jìn)社區(qū)參與、社區(qū)自治、社區(qū)民主的發(fā)展途徑及其保障體系健全，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)自身以自下而上的方式構(gòu)建社區(qū)組織關(guān)系和權(quán)力秩序。因此其關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域必然是社區(qū)參與、社區(qū)自治、社區(qū)民主的發(fā)展途徑及其支撐系統(tǒng)。[3](P198)如有學(xué)者認(rèn)為，社區(qū)發(fā)育是市民社會(huì)漸長(zhǎng)的微小縮影，而我國(guó)社區(qū)建設(shè)的根本基礎(chǔ)在于培育和發(fā)展市民社會(huì)。[4](P59)也有學(xué)者提出，引導(dǎo)和加強(qiáng)社區(qū)居民自治是成本最低的行政管理創(chuàng)新，它有利于擴(kuò)大公民政治參與、加強(qiáng)基層民主，并在自治基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)關(guān)系的重構(gòu)。[5](P68)另有些學(xué)者則直接把城市社區(qū)建設(shè)看做是市民社會(huì)的實(shí)踐。[6](P37)

從上述兩種不同的理論傾向來(lái)看，其發(fā)展路徑和政策指向截然相反。但事實(shí)上，中國(guó)社區(qū)建設(shè)過(guò)程一方面是國(guó)家基層政權(quán)的強(qiáng)化建設(shè)過(guò)程，另一方面也是社區(qū)自治不斷成長(zhǎng)發(fā)育的進(jìn)程。因此，無(wú)論是自上而下抑或自下而上的研究視角，其本質(zhì)是行政權(quán)力與社區(qū)自治的進(jìn)退消長(zhǎng)。更進(jìn)一步說(shuō)，城市社區(qū)治理與基層行政的邏輯困境無(wú)非是伴隨著中國(guó)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，國(guó)家與社會(huì)二元分野情境下催生出的圍繞國(guó)家權(quán)力控制和社會(huì)資源分配的種種博弈與制衡。這必然是一個(gè)縱橫交雜著各種因素的蹣跚前進(jìn)過(guò)程，而治理的行進(jìn)邏輯最終也許都要落在對(duì)社區(qū)微觀層面上的不同利益群體行動(dòng)策略與協(xié)調(diào)方案的現(xiàn)實(shí)考量上。