三、現(xiàn)實反思：聚焦地方典型經(jīng)驗的再分析

近年來，各地都在紛紛開展新型社區(qū)治理方式的積極探索，取得了良好的效果，在實踐中積累了豐富的經(jīng)驗；同時也受到國家民政部的充分肯定，被確定為全國社區(qū)管理和服務(wù)創(chuàng)新實驗區(qū)，并向全國推廣試點。譬如，較為成功和典型的江蘇南京建鄴的社區(qū)管理體制改革，以“一委(社區(qū)黨委)一居(社區(qū)居委會)一站(社區(qū)管理服務(wù)站)”為主要特征的社區(qū)管理新架構(gòu)，建立一切以群眾滿意度為標(biāo)準(zhǔn)的新的社區(qū)工作機制和考核評價體系，全面顛覆了傳統(tǒng)的社區(qū)管理模式。再如，安徽“銅陵模式”的探索創(chuàng)新，改革后的銅陵城市基層行政層級，由市、區(qū)、街道、社區(qū)四級管理調(diào)整為市、區(qū)、社區(qū)三級管理，將原街道辦事處干部一律下沉到基層社區(qū)任職，真正實現(xiàn)“資源下沉、社區(qū)整合”，使銅陵成為全國第一個全部撤銷“街道”的地級市。[7](P117)

事實上，如前所舉，每一個地區(qū)的探索都有其獨特的發(fā)展路徑與經(jīng)驗的不可復(fù)制性，盡管其創(chuàng)新精神與舉措值得肯定，但從更深層次與更長遠角度考慮仍然存在一些問題，矛盾焦點最后仍然集中于社區(qū)管理中的行政性與自治性的問題，即基層行政管理與社區(qū)自治的銜接問題。就目前各地探索創(chuàng)新和實踐效果來說，實際上并不能很好地解決以下三個矛盾：其一，各地社區(qū)管理體制改革后實現(xiàn)社區(qū)黨委、居委會和服務(wù)中心三者機構(gòu)分立，但往往主要領(lǐng)導(dǎo)任職高度重合，即一人同時兼任社區(qū)黨工委書記、居委會主任和公共服務(wù)中心主任三個職務(wù)，如何在日常管理中避免社區(qū)職能行政化傾向，切實保證不越位、不缺位，是首要的問題。其二，改革后各地原街道辦事處都有大量干部下到社區(qū)任職，其身份待遇不變卻參與社區(qū)管理，對其行政行為沖動的約束及社區(qū)居民自治主體性的保證問題需要進一步探索。其三，社區(qū)管理體制改革必然涉及社區(qū)干部待遇問題，撤銷街道辦事處后的社區(qū)財政如何完善治理機制和經(jīng)費保障機制，這些都亟待制度層面的更有力的解決。

因此，從更深層次來說，“銅陵模式”、“建鄴改革”等的探索創(chuàng)新最大意義也許更在于其引發(fā)了一個關(guān)于國家與社會的權(quán)力邊界問題的再思考，或者說，社區(qū)管理體制改革的制度可觸邊界究竟在哪里？從宏觀角度說，就是如何對黨委、政府、市場和社會的功能職責(zé)進行合理劃界；從微觀角度說，即是要不斷厘清市區(qū)、街道和社區(qū)的關(guān)系，尋求一條有助于提高社區(qū)居民參與率、幸福感和滿意度的現(xiàn)實有效路徑。

　四、深層分析：進一步還原問題的本質(zhì)與難點

實踐表明，在傳統(tǒng)行政管理制度框架下進行的基層社會管理改革，其本質(zhì)上與日益發(fā)展的社區(qū)自治需求之間總存在著某種不相容性：一方面是基層政府的行政權(quán)力和職能邊界不夠清晰，另一方面是社區(qū)自治的能力和動力始終受限。而這種國家與社會、行政權(quán)力與社區(qū)自治的對峙博弈則最終集中表現(xiàn)為：

一是角色錯位模糊。作為基層行政管理的一級政府機構(gòu)，其主要任務(wù)是落實上級機關(guān)的行政指令，對下實施管理和監(jiān)督職能?；趯鹘y(tǒng)體制下全能政府的慣性依賴，行政權(quán)力不可避免地有大量介入社區(qū)自治事務(wù)的天然沖動。而作為社區(qū)治理主體來說，它本質(zhì)上屬于居民自治機構(gòu)，對社區(qū)居民負(fù)責(zé)，為社區(qū)居民提供公共服務(wù)。二者的角色定位不清，混淆一體，必然造成基層行政管理部門在社區(qū)治理中的缺位、錯位和越位現(xiàn)象。因此，從中國城市社區(qū)建設(shè)自上而下的推進路徑來看，社區(qū)治理一開始便毫無質(zhì)疑地被賦予強烈的行政色彩。從短期看，不可否認(rèn)，政府主導(dǎo)模式能夠有效彌補社區(qū)治理內(nèi)在動力不足的缺陷，但從長遠看，其運行邏輯很容易為社區(qū)治理埋下一個行政權(quán)限邊界不清的隱患。

二是職責(zé)功能虛化。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，社區(qū)居委會是基層社會群眾的自治組織，主要負(fù)責(zé)引導(dǎo)協(xié)調(diào)群眾實施自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我監(jiān)督等活動。但在實際運作中，居委會每天的工作以接辦政府行政事務(wù)為主，忙著應(yīng)付上級領(lǐng)導(dǎo)的各類檢查驗收、報表填寫和數(shù)據(jù)統(tǒng)計等工作，按照基層行政管理的要求稱之為“搭班子、掛牌子、設(shè)展板、建臺賬、要數(shù)據(jù)”式的運作模式，大大弱化了其原本作為群眾性自治組織的職責(zé)和功能。其引發(fā)的必然結(jié)果是，一方面行政職能嚴(yán)重擠壓自治功能，導(dǎo)致社區(qū)居委會的工作行政化傾向嚴(yán)重；另一方面社區(qū)的自我管理、自我服務(wù)功能則不斷退化，嚴(yán)重影響社區(qū)居民生活品質(zhì)。

三是融合緩慢艱難。行政性與自治性的要求原本就是一對矛盾：前者采取的是自上而下的工作思路，后者則是自下而上的工作思路；前者以管理為重，后者以服務(wù)為先；前者工作方式是對上級指令的完成，后者的工作方式則是對群眾需求的滿足。由此可見，二者無論從工作理念、工作思路、工作方式到工作手段都有質(zhì)的區(qū)別，這種區(qū)別既深刻體現(xiàn)了傳統(tǒng)行政與現(xiàn)代治理的鴻溝罅隙，也是權(quán)力本位日漸式衰與權(quán)利本位日益興起的明證。無論是基于舊體制的歷史慣性還是新事物的曲折成長，這一磨合銜接的過程也許緩慢艱辛但確是大勢所趨?；蛘邚母鼮楸举|(zhì)的意義上來說，中國社會的轉(zhuǎn)型過程必然伴隨著社區(qū)自治的不斷擴大和政治國家的不斷縮小，是一個逐步放權(quán)于民、讓利于民、還政于民的過程。