五、路徑選擇：實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治與基層行政的“無(wú)鋒對(duì)接”

遵循上述邏輯，要理順社區(qū)基層行政管理與社會(huì)管理的銜接脈絡(luò)，勢(shì)必從兩方面著手：一是自上而下的行政限權(quán)；二是自下而上的自治推動(dòng)。如果說(shuō)前者依據(jù)的很大程度上是政府職能轉(zhuǎn)變和服務(wù)型政府建設(shè)所帶來(lái)的基層行政方式從管理到服務(wù)的質(zhì)的改變，那么后者更有賴于社區(qū)自治的社會(huì)基礎(chǔ)和條件的完善推動(dòng)，包括群體心理、草根力量、社會(huì)組織以及公民精神的滋長(zhǎng)等。管理重心的下移是未來(lái)加強(qiáng)社會(huì)管理的必然趨勢(shì)，也是基層管理創(chuàng)新的一大重點(diǎn)。要努力在社區(qū)治理的實(shí)踐中踐行治理社區(qū)的思想理念、機(jī)制平臺(tái)和手段路徑。要充分激發(fā)基層的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，改變傳統(tǒng)由政府一家主導(dǎo)的行政管理模式，不斷培育和發(fā)展參與社區(qū)管理的多種社會(huì)力量，明確功能職責(zé)，建立一套行之有效的運(yùn)作機(jī)制，真正避免“有權(quán)力的沒動(dòng)力、有動(dòng)力的沒權(quán)力”的治理困局。

第一，在思想建設(shè)上，要注重強(qiáng)化“社區(qū)共同體”的思想理念，以此來(lái)滋養(yǎng)公民的參與意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)，培育公共精神。公民意識(shí)與公民精神，強(qiáng)調(diào)的是公民積極參與公共生活、關(guān)心公共利益改善和公共秩序的建構(gòu)，并維護(hù)自身合法權(quán)益的行為及態(tài)度。無(wú)論是政府對(duì)基層社會(huì)的有效治理還是社區(qū)的有序自治，都離不開公民意識(shí)與公共精神的支撐與推動(dòng)。林語(yǔ)堂認(rèn)為，中國(guó)從來(lái)就沒有“公共精神”或“公共意識(shí)”這一語(yǔ)辭。梁漱溟在談到中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)“公共觀念”問題時(shí)也指出，中國(guó)人最缺乏的便是“公共觀念”，而“公共觀念”則是一切“公德”之基礎(chǔ)。[8](P68)由于長(zhǎng)期受封建專制思想與傳統(tǒng)臣民意識(shí)的貽害，普通民眾缺乏參與公共事務(wù)與社會(huì)政策的治理、維護(hù)公共利益的意識(shí)，公共生活空間狹小，有必要通過(guò)開放公共生活，鼓勵(lì)和推動(dòng)公民積極參與公共生活實(shí)踐，尤其是參加公民社會(huì)自治和社區(qū)公共事務(wù)管理，在強(qiáng)化認(rèn)知、謀求認(rèn)同、達(dá)成認(rèn)可的社區(qū)公共生活中奠定扎實(shí)思想基礎(chǔ)。

第二，在組織建設(shè)上，要注重堅(jiān)持以社區(qū)黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心，通過(guò)加強(qiáng)基層黨建引領(lǐng)促進(jìn)社區(qū)組織多元化發(fā)展。根據(jù)國(guó)內(nèi)外社區(qū)治理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，社區(qū)治理主體的多元化發(fā)展，需要有一個(gè)權(quán)威性組織來(lái)引領(lǐng)并承擔(dān)社區(qū)發(fā)展規(guī)劃、制度設(shè)計(jì)和行動(dòng)協(xié)調(diào)等職責(zé)，不斷幫助提升社區(qū)自組織能力。考察中國(guó)的社區(qū)建設(shè)與治理，并就當(dāng)前的歷史階段和社會(huì)發(fā)展形勢(shì)來(lái)說(shuō)，勢(shì)必繞不開政黨因素的重要影響。[9](P149)且由于完全居民自治的條件尚不具備，而行政主導(dǎo)的社區(qū)管理又越來(lái)越陷入困境，唯有通過(guò)加強(qiáng)基層黨建，促使社區(qū)多元治理架構(gòu)有效運(yùn)轉(zhuǎn)，這是一條相對(duì)有效可行的現(xiàn)實(shí)路徑。要改變執(zhí)政黨“事必躬親”的傳統(tǒng)思維習(xí)慣、領(lǐng)導(dǎo)方式和行為偏好，努力在培育引導(dǎo)社會(huì)組織參與社區(qū)治理、整合協(xié)調(diào)多元主體的利益關(guān)系、營(yíng)造民主協(xié)商的環(huán)境氛圍等方面發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。要進(jìn)一步深化社會(huì)組織登記管理體制改革，加大對(duì)各類民間組織、公益性社會(huì)組織的政策扶持力度。要積極培育有組織的社會(huì)主體，通過(guò)各種形式、載體和平臺(tái)不斷提升公眾的社會(huì)參與熱情、理性和能力，從而形成良好的社會(huì)管理多元協(xié)同格局。

第三，在機(jī)制建設(shè)上，注重構(gòu)建一種有助于推動(dòng)“社區(qū)共治”局面形成并有效運(yùn)轉(zhuǎn)的協(xié)調(diào)與合作機(jī)制。社區(qū)是城市的細(xì)胞，是社會(huì)管理的基層基礎(chǔ)，是一個(gè)具有多重功能的地域性社會(huì)生活共同體。社區(qū)治理過(guò)程本意即指政府、社會(huì)組織、居民等共同主體基于一定的市場(chǎng)原則、公共利益和社區(qū)認(rèn)同，在互動(dòng)溝通、對(duì)話合作中共同參與管理社區(qū)公共事務(wù)、滿足社區(qū)公共需求、優(yōu)化社區(qū)公共秩序的過(guò)程與機(jī)制。處于多重復(fù)雜社會(huì)關(guān)系(包括權(quán)力關(guān)系、組織關(guān)系、利益關(guān)系、階層關(guān)系、家庭關(guān)系等等)羈絆糾纏下的各種社會(huì)性力量總是需要借助一系列的對(duì)話、協(xié)商機(jī)制，在多變的權(quán)衡制約過(guò)程中發(fā)揮作用，最終達(dá)成有利于增進(jìn)公共利益的最佳合作模式。反之，若缺乏一種有效的協(xié)商合作機(jī)制，及便于多個(gè)組織參與協(xié)商、決策與行動(dòng)執(zhí)行的策略體系，那么公共事務(wù)的協(xié)調(diào)處理將變得復(fù)雜而艱難。[10](P27)因此，“社區(qū)共治”作為一種社區(qū)多元治理結(jié)構(gòu)，其本質(zhì)特點(diǎn)除了主體多元外，很重要的內(nèi)容在于“治理架構(gòu)”的搭建，即規(guī)范各種社會(huì)性力量最終以何種方式、在多大程度上發(fā)揮作用。這點(diǎn)無(wú)疑具有關(guān)鍵性意義，或許也正是基層民主與社區(qū)自治的微觀基礎(chǔ)得以成形所不可或缺的重要機(jī)制。

第四，在文化建設(shè)上，要注重加強(qiáng)社區(qū)特色的文化構(gòu)建，增強(qiáng)社區(qū)文化認(rèn)同。社區(qū)認(rèn)同的關(guān)鍵是社區(qū)主體對(duì)社區(qū)的文化認(rèn)同。社區(qū)文化認(rèn)同是社區(qū)治理最可依靠的力量和資源，是社區(qū)治理使命實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。只有當(dāng)社會(huì)公眾能“感知”共同境況和后果，才能產(chǎn)生“心理同化”，從而達(dá)到“群體凝聚”。因此，有必要加強(qiáng)家園文化和互助文化宣傳，通過(guò)對(duì)平等協(xié)商、理性參與、團(tuán)結(jié)互助、感恩孝親等思想觀念和價(jià)值理性的引導(dǎo)渲染，在潛移默化中重塑社區(qū)精神，不斷增強(qiáng)社區(qū)文化凝聚力，為社區(qū)的發(fā)展提供內(nèi)在的動(dòng)力。要重視城市社區(qū)認(rèn)同文化的培育和建設(shè)，通過(guò)社區(qū)文化設(shè)施建設(shè)和社區(qū)文化制度健全，引導(dǎo)開展多樣化的社區(qū)群眾文化活動(dòng)，創(chuàng)建良好和諧的社區(qū)文化氛圍，不斷增強(qiáng)社區(qū)居民的歸宿感和認(rèn)同感，進(jìn)而培育社區(qū)特色文化，增強(qiáng)社區(qū)文化認(rèn)同。

第五，在法規(guī)建設(shè)上，要注重把制度的“頂層設(shè)計(jì)”和民眾的“底層參與”兩方面有機(jī)結(jié)合。一方面，社區(qū)治理，法治是前提。無(wú)論是社區(qū)管理服務(wù)水平的提高、權(quán)力界限的明晰，還是居民權(quán)益維護(hù)及保障等等，從根本上說(shuō)都取決于制度的“頂層設(shè)計(jì)”，要有社區(qū)管理與服務(wù)方面的專門的法律法規(guī)，以及相對(duì)健全完善的制度化環(huán)境。另一方面，社區(qū)管理體制改革的真正主體應(yīng)是社區(qū)民眾，社區(qū)治理和改革的深層動(dòng)力本質(zhì)在于廣大民眾對(duì)于自身民主權(quán)利的認(rèn)知和關(guān)注。因此，只有建立在民眾理解、認(rèn)同基礎(chǔ)之上，并能充分體現(xiàn)基層民主權(quán)利和利益訴求的“頂層設(shè)計(jì)”，才能真正贏得最廣泛的基層認(rèn)同和積極參與。1989年頒布的《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)當(dāng)前的社會(huì)形勢(shì)與社區(qū)發(fā)展的要求，迫切需要重新修訂或根據(jù)成熟社區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)制定出臺(tái)新的管理辦法，真正讓社區(qū)各責(zé)任主體能夠有法可依、有責(zé)可擔(dān)、有權(quán)可使、有利可享，從而確保社區(qū)良性可持續(xù)發(fā)展。