高宏存 國家行政學(xué)院文化政策與管理研究中心副主任/教授

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今天給大家在這里就這樣一個(gè)話題“以體制創(chuàng)新推動文化發(fā)展繁榮”作報(bào)告。我想以我們剛剛結(jié)束的黨的十八屆三中全會落實(shí)深化改革的這樣一個(gè)《決定》出發(fā)，更多的著眼于我們這樣的大型公益性文化機(jī)構(gòu)在未來發(fā)展當(dāng)中具有的機(jī)遇，同時(shí)也對我們現(xiàn)在的機(jī)制存在的問題做以思考。從文化的視角來談三中全會，對我們特別是落腳于我們公益性文化機(jī)構(gòu)，來看我們?nèi)绾芜M(jìn)行一種體制機(jī)制的創(chuàng)新。

我們知道，三中全會有三大板塊、60個(gè)方面就深化改革做出了一些安排。前面就全面深化改革的總目標(biāo)有這樣一句話，說“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”其實(shí)這牽扯到我們六個(gè)大的領(lǐng)域，文化領(lǐng)域也是這樣，盡管我們的文化管理領(lǐng)域有些問題比較敏感，比如網(wǎng)絡(luò)管理、輿情管理、新媒體管理等等，我就不涉及這些內(nèi)容了。我只是就我們這一塊，特別是與公共文化服務(wù)有關(guān)系的內(nèi)容跟大家做一個(gè)交流。

國家治理體系這個(gè)理念我們過去不是這么談的，我們過去肯定首先談的是國家管理，因?yàn)檠匾u了我們的歷史傳統(tǒng)?，F(xiàn)在特別是在黨的十八屆三中全會提出了治理體系建設(shè)、治理能力現(xiàn)代化問題，這意味著理念的改變。這個(gè)可以結(jié)合我們的單位的英文翻譯，原來我們用的administration，通常從管理意義上講的?，F(xiàn)在我們翻譯成什么了呢？現(xiàn)在就翻譯成governance，不再是administration，實(shí)際上就相當(dāng)于治理的一個(gè)理念。改變成治理，就意味著不是由政府唱獨(dú)角戲，而是一個(gè)大合唱。

剛才講三中全會有60個(gè)具體的問題，當(dāng)然我們今天集中在建設(shè)社會主義核心價(jià)值體系、社會主義文化強(qiáng)國，推動深化文化體制改革這樣一個(gè)領(lǐng)域。大家看十七屆六中全會，當(dāng)時(shí)就提出關(guān)于深化文化體制改革，推動文化大發(fā)展、大繁榮，其實(shí)我們現(xiàn)在就是沿著這個(gè)往前走，這一次有些方面隨著這幾年的發(fā)展做了進(jìn)一步的推進(jìn)。我今天打算跟大家從三個(gè)方面做一個(gè)交流。

第一，市場柔性和政府剛性。當(dāng)然這個(gè)題目仿佛看上去挺拗口，但實(shí)際上我反復(fù)思考。市場柔性和政府剛性實(shí)際就是談我們的體制問題，我們整個(gè)這一次深化改革最根本的任務(wù)，就是要進(jìn)行體制機(jī)制的建設(shè)。李克強(qiáng)總理老是講挖掘制度紅利，在這個(gè)領(lǐng)域體制上我們有什么重大突破。

第二，行政手段和多元化方式。這里指的是我們通常對于整個(gè)社會經(jīng)濟(jì)、社會文化，乃至于其他各個(gè)領(lǐng)域的管理方式非常單一。一個(gè)大政府和一個(gè)小社會之間的關(guān)系怎么處理，這個(gè)也有很深入的變化。當(dāng)然其實(shí)十八大之后國務(wù)院相關(guān)部門一直在改革，李克強(qiáng)總理早就安排了2015年之前要完成的任務(wù)。第二個(gè)方面主要是講我們過去管理方式的單一性，到今天提出治理體系和治理能力建設(shè)的過程當(dāng)中，要更加尊重多元化方式管理。

第三，公共管理和文化服務(wù)。我們這一次也明確提出要深入建設(shè)好我們的公共文化服務(wù)體系。因此第三部分主要圍繞公共化服務(wù)的問題，我舉一些案例跟大家做一個(gè)交流。

一、市場柔性和政府剛性

第一個(gè)方面是我們要建立一種什么樣的體制問題，最核心的是經(jīng)濟(jì)體制怎么建立的問題，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)體制的建立影響到了其他的各個(gè)領(lǐng)域。這次全會說經(jīng)濟(jì)體制改革是咱們的重點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)的重點(diǎn)是什么呢？就是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。這個(gè)問題我之所以把它特意提出來，是因?yàn)檫@將決定了我們其他領(lǐng)域的體制機(jī)制問題。

我昨天看李開復(fù)接受《財(cái)經(jīng)》雜志主編采訪時(shí)，他說經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還是決定了社會各個(gè)領(lǐng)域的問題。整體來講我個(gè)人看來還是成立的，如果沒有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展其他的問題也談不上。從這個(gè)角度，經(jīng)濟(jì)問題的解決、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的確立對其他領(lǐng)域的影響是帶有決定性的。這一次全會提出了有關(guān)市場和政府的關(guān)系，對他們之間的邊界進(jìn)行了重新的擬定。

在新的歷史起點(diǎn)上我們堅(jiān)持社會主義市場經(jīng)濟(jì)的改革方向，首先根本方向這一次是確立了，就是要堅(jiān)持社會主義市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律。為什么要談這個(gè)問題呢？我們都知道1992年確立了我們要建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，作為我們改革開放到那個(gè)階段時(shí)一個(gè)重大的決定。恰恰在我們文化領(lǐng)域也一樣，文化領(lǐng)域這些年的改革不管是具有經(jīng)營功能的傳統(tǒng)文化事業(yè)單位改制，還是我們的運(yùn)作方式，其實(shí)都在市場化，這不是說什么都以市場手段來解決，而是把市場化或者在市場經(jīng)濟(jì)條件下發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)和政府提供公共文化服務(wù)，都要借鑒市場化的手段。根據(jù)本世紀(jì)以來世界各國公共管理的發(fā)展趨勢和經(jīng)驗(yàn)來看，各個(gè)領(lǐng)域的變革都以適度的市場化和管理的社會化作為趨勢和目標(biāo)。當(dāng)然最典型的可以往前追溯到上世紀(jì)80年代，像撒切爾夫人和里根開始的新公共管理運(yùn)動開始，這是一個(gè)趨勢。比如說再往前推，我們可以從第二次世界大戰(zhàn)之后，西歐一些國家也改變了過去的一些特點(diǎn)，這些問題主要集中在文化領(lǐng)域，他們也改變了過去由政府單方面為主的趨勢，同時(shí)采納公共機(jī)構(gòu)、私營部門以及社會公民形成一種合作伙伴計(jì)劃，一定是由多方之間的合作來推進(jìn)的。

這一次我們的報(bào)告里面提出，還是要堅(jiān)持社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革的方向，為什么說這一次要把這個(gè)根本方向提出來呢？因?yàn)槭舜笳匍_之前就一直在爭論，我們現(xiàn)在社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)是什么樣的呢？這一次提出是有針對性的，政府的手伸的有點(diǎn)長，政府的力量太強(qiáng)大，強(qiáng)大的結(jié)果我們看到，造成了比如腐敗問題，這與我們在各個(gè)領(lǐng)域存在著大量的權(quán)利尋租是有關(guān)系的。這是什么導(dǎo)致的呢？我們說很大程度上是政府看得見的手管了很多不該管的事情。我也注意到網(wǎng)上有人在討論，說這次深化改革的《決定》里面沒有提房地產(chǎn)調(diào)控，不知道大家怎么思考，應(yīng)該講這與我們這個(gè)理念并不矛盾，看得見的手應(yīng)該伸多長是這一次我們要搞清楚的。

（一）從國際視野看市場和政府關(guān)系

第一個(gè)方面，我這里跟大家一起簡單回顧一下，從20世紀(jì)以來一直到今天，西方國家所走過的路對我們的啟發(fā)，以及我們改革開放30年的經(jīng)歷。明確了這些之后就可以清晰地看出我們提出市場在資源配置中起決定作用，同時(shí)發(fā)揮政府的積極作用，到底有什么樣的價(jià)值。

先從國外看，我們都知道，在1929年之前，西方社會可以說是都屬于自由市場競爭的這樣一種體制、這樣一種基本制度。1929年之后這個(gè)情況就變了，怎么變了呢？1929年之后，美國的大蕭條之后，政府開始出現(xiàn)了，過去那只看得見的手基本上不大作為了，更多的起到一種監(jiān)管的作用，所以在美國有這種傳統(tǒng)，對政府基本上不大信任。奧巴馬這一次的醫(yī)療改革為什么反對的聲音這么大？就是有這樣一個(gè)治理傳統(tǒng)。1929年之后最大的變化，我們說政府對于經(jīng)濟(jì)的干預(yù)逐漸擴(kuò)大，尤其像羅斯?？偨y(tǒng)，羅斯福新政。我們知道凱恩斯經(jīng)濟(jì)理論，主要是指的政府要對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀的調(diào)控。這個(gè)時(shí)候就出現(xiàn)了很多大的國有企業(yè)，包含電信，在法國，密特朗總統(tǒng)上臺之后才開始推動的，包含鐵路、電信等等這些領(lǐng)域的國有化問題。在英國也是，撒切爾夫人上臺之后，實(shí)際是有一個(gè)國有化浪潮。

北京大學(xué)的厲以寧教授專門談到過一個(gè)觀點(diǎn)，他說，真正自由市場競爭的形成取決于兩個(gè)因素，一個(gè)是，我們的國有企業(yè)的存在。他說大部分壟斷的國有企業(yè)應(yīng)該破除壟斷，占的比重應(yīng)該很小。再有一個(gè)，政府的宏觀調(diào)控要減少。當(dāng)然這是老先生2010年底談的這樣一個(gè)觀點(diǎn)。就是說在西方社會一直到80年代以后的改革都是在調(diào)整，政府這只看得見的手又在逐漸的收攏。再往下發(fā)展，如果從1929年之后一直到2008年這算第二個(gè)階段，西方自由資本主義已經(jīng)進(jìn)入完全市場競爭，進(jìn)入了一種混合制的市場經(jīng)濟(jì)模式。2008年是一個(gè)分水嶺，2008年之我們看到怎么樣呢？又重新調(diào)整，政府又一次干預(yù)，但是這和1929年之后的資本主義不一樣。大家注意到?jīng)]有，美國拿出大量的錢來，當(dāng)然都是納稅人的錢，公共財(cái)政的錢，去給了大企業(yè)、大銀行，大家都看到，政府一段時(shí)間都在退出，這一次和上一次實(shí)際是有差別的。我們說現(xiàn)在的情況不好說，還不能做結(jié)論，但是如果與我們國家相對應(yīng)，我之所以從這個(gè)角度說，是因?yàn)樽尨蠹铱?，這只看得見的手伸得長的時(shí)候怎么樣，伸的短的時(shí)候怎么樣，為什么伸得長。

再看我們國家，我們國家有這個(gè)傳統(tǒng)，建國之后我們是蘇聯(lián)模式、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。在1992年之前我們完全是靠政府的計(jì)劃手段來配置各種資源，一直到1992年我們建立市場經(jīng)濟(jì)體制的過程當(dāng)中，我們的基本觀念就是發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，六中全會的文件里面大家可以看到，在文化建設(shè)當(dāng)中要發(fā)揮市場的積極作用。在這一次當(dāng)中市場是決定作用，如果看1992年底，如果看70年，詞語變化是不一樣的，因?yàn)橛捎谶@些年西方社會給我們扣了一個(gè)大帽子，美國人扣了一個(gè)帽子，G2，我們肯定不太認(rèn)可，再說你也做不到。

西方世界提出一個(gè)所謂的中國模式，在2010年的時(shí)候談華盛頓共識、北京共識等等，談到后來中國模式。2008年之后西方社會我們說一片哀號之聲的時(shí)候，我們好像是一枝獨(dú)秀，而且我們成功的超越日本成為第二大經(jīng)濟(jì)體，但是用美國另外一個(gè)評價(jià)指標(biāo)，我們早在2001年就超過日本了，根據(jù)美國的另外一個(gè)購買力指數(shù)來評價(jià)我們國家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力的話，我們早就已經(jīng)超過，成為第二大經(jīng)濟(jì)體。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)人曾經(jīng)非常形象的稱之為漢堡包指數(shù)，貨幣購買力在任何一個(gè)國家購買一個(gè)漢堡，他用這種比值來測算你實(shí)際的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平。

在這樣一種背景下，我簡單梳理我們國家和國外的發(fā)展，可以看出，在這個(gè)過程當(dāng)中市場的作用和政府的調(diào)控作用經(jīng)常是一個(gè)強(qiáng)一個(gè)弱、一個(gè)隱一個(gè)顯，這一次我們國家明確提出市場起一個(gè)決定性作用，同時(shí)要發(fā)揮政府的作用。實(shí)際上我們在經(jīng)濟(jì)體制改革兩大部分里面，專門談到將來我們對于混合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題，以前不怎么提的，今天已經(jīng)明確出來了。所以李總理特別強(qiáng)調(diào)，要尊重市場的作用，是因?yàn)槲覀儸F(xiàn)在市場力量弱政府力量太強(qiáng)了。

這是第一個(gè)角度，從國際視野看市場和政府宏觀管理的作用，實(shí)際兩者應(yīng)該相互配合，但是又有邊界，很多競爭領(lǐng)域，實(shí)際上是不允許政府插手的，而公共領(lǐng)域，比如我們的公共服務(wù)，就應(yīng)該是政府盡職盡責(zé)的事情，一些公共產(chǎn)品的提供那就應(yīng)該是政府插手。我們現(xiàn)在在發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)過程中，有那么多公家的、公有的投資公司，實(shí)際上這里面有很多問題，是否有必要的確是值得商量的。很多政府的投資，特別是在文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的投資不計(jì)成本不考慮效益，這個(gè)肯定是問題大了，都是政府看得見的手伸得很長的緣故。所以我們很高興地看到，之后這種方法絕對不允許。這是第一個(gè)角度。